De
carrière van de schrijfster komt haar uitstekend van pas. Ze werkte voor de Franse overheid in Rusland en later in
Libanon, daar met een wijdere blik op het Midden-Oosten ten tijde van
de opmaat naar de nucleaire deal met Iran, formeel de Joint
Comprehensive Plan of Action (JCPOA). Sancties en andere financiële
aangelegenheden waren op beide posten haar werkterrein. Momenteel
werkt ze op de Economist Intelligence
Unit.
Hip
“Sancties
zijn trendy geworden,”
dat zijn de eerste vier woorden van hoofdstuk 1. Die sancties
bestrijken een breed gebied. Het kan gaan om exportcontrole,
handelsembargo's, sector straffen (bijvoorbeeld gericht tegen
oliebedrijven), tariefbeleid, maar het kan ook draaien om financiële
sancties. Ze zijn een voornaam bestanddeel geworden in de
buitenlandse politiek van de Verenigde Staten en ze ontwikkelen zich nog steeds. De VS hebben in de afgelopen twintig jaar meer sancties
toegepast dan de Europese Unie, de Verenigde Naties en Canada samen.
Twee delen
Deze sancties bestaan grofweg uit twee delen:
extraterritoriale straffen, die overal in de wereld gelden; en
bijkomende strafmaatregelen (secondary
sanctions)
waarbij buitenlandse bedrijven die zich niet aan Amerikaanse sancties
houden op de Special Designated Nations (DSN) lijst worden geplaatst. Deze lijst wordt bijgehouden door een afdeling van het Amerikaanse Ministerie van Financiën die
buitenlandse bezittingen moet controleren (OFAC). Indien opgenomen is er geen toegang meer tot de dollar en kunnen er geen zaken meer gedaan worden met Amerikaanse bedrijven of personen. Voor veel bedrijven een aanzienlijke en/of niet te overkomen tegenslag. De Verenigde
Staten zijn het enige land in de wereld dat zo'n vorm hanteert.
IJkpunten
Voor
een effectief sanctiebeleid zijn vier ijkpunten van belang: een
beperkte duur, de breedte ervan, het voordien al bestaan van
handelsrelaties, en of er andere landen (bondgenoten) meedoen. Je kan
stellen dat effectieve sancties kort duren, een beperkte focus
hebben, gericht zijn op een democratisch land met uitgebreide banden
met de VS en de maatregelen worden gesteund door bondgenoten. Dat is
het ideaal, aldus de schrijfster, maar ook precies het tegenovergestelde beeld
van het merendeel van de sancties. Het falen is dan ook te
verwachten. Het boek beschrijft het succes van sancties, maar ook de
nadelen ervan. Soms worden door strafmaatregelen wereldwijd hele
sectoren getroffen, waardoor er bijvoorbeeld te weinig aluminium is
voor het produceren van conservenblikken tot auto's aan toe. Steeds meer bedrijven zagen bij het
aluminium gebrek China als alternatief. Dat was ook weer niet de
bedoeling. Soms verdwijnen door sancties bestaande relaties buiten beeld en daarmee het
zicht op ontwikkelingen in landen (Pakistan als bron van informatie
over Afghanistan wordt als voorbeeld gegeven).
Iran
In
een boek over sancties kom je niet om Iran heen. Dat land werkte aan
de ontwikkeling van nucleaire energie en dat zeer vermoedelijk met
het doel om kernwapens te ontwikkelen. Het kreeg daarom te maken met
sancties. Teheran werd door de druk ervan gedwongen een nucleaire
deal te sluiten. Vervolgens zouden de Verenigde Staten, een van de
betrokken partijen, zich al snel weer terugtrekken en weer sancties instellen. Waardoor ook bedrijven uit andere landen gingen twijfelen of ze het risico wel durfden te nemen. Maar Washington zelf zou hierdoor
een beeld vestigen van een onbetrouwbare partij. Of dat
verstandig sanctiebeleid is? Het gevolg is het ontstaan van de gedachte dat of de opgelegde voorwaarden wel of niet gevolgd worden, er kan
altijd toch weer nieuwe strafmaatregelen worden ingesteld. Het heeft dan weinig
zin er aan te voldoen. Als verlichting
van de effecten van sancties zo matig is, of zelfs niet bestaand, dan
verliezen ze hun functie van druk op het getroffen land, stelt
Demarais. Betrouwbaarheid is ook een voorwaarde voor
effectieve sancties. Die bepaling ging hier onderuit.
Dodelijk
Los
van deze functionele fout, zo vervolgt ze, kan je sancties ook als
een wapen zien en dan is het de vraag of een wapen dat geen
onderscheid maakt tussen burgers en strijdende partijen wel
aanvaardbaar is met het ook op de Conventie van Geneve. Het
probleem met sancties is dat er geen internationale regels bestaan. In Golfoorlog
van 1990-91 werd Irak onder sancties gesteld. De Verenigde Naties
berekende dat een half miljoen kinderen door de maatregelen omkwamen
zo wordt
in medisch tijdschrift de Lancet beschreven.
Deze cijfers zijn omstreden; anderen houden het op duizenden, maar
het nog steeds een enorm ellendig gevolg voor de bevolking en de
kinderen die gestraft werden voor de daden van hun autocratische
leider. Maar sancties kunnen zeer velen treffen, al is het maar door de schaarsheid van voeding of de hoogte van de voedselprijzen.
Kernwapens
Iran
wordt al sinds 1979 door de VS geboykot, maar als het land ook nog
kernwapens zou krijgen dan zou het niet uit te sluiten zijn dat
landen in het Midden-Oosten als Egypte, Saudi Arabië en Turkije die
ook zouden willen verwerven, stelt de schrijfster. Maar in Turkije liggen
al kernwapens, die van de Verenigde Staten, ze worden niet genoemd.
De schrijfster vermeld ook niet dat er een land is dat er al tussen
de 75 en 400 heeft, Israël.
Libië worden dan weer wel kernwapens toegerekend; ze werden ontmanteld, aldus de tekst over de onbestaande kernwapens. Libië werkte er aan, dat wel (Nederlandse
technologie
speelde ook in daarbij een voorname rol), maar had
ze niet.
Dus daar waar de bestaande voorraden kernwapens van Israël niet
worden genoemd, wordt voor Libië juist een nucleair arsenaal
gefantaseerd. Dat is meer dan een detailfout. Het boek is informatief
en vol interessante gedachten, maar het opvoeren van feiten of juist
het weglaten ervan kleurt de tekst wel. Dat moet je bij het lezen
zeker in het oog houden.
Concurrenten
Als unilateraal beleid uit Washington de
bondgenoten treft moeten die, net als andere landen, opzoek naar
middelen ze te omzeilen. Het is altijd al zo geweest dat landen die
onder sancties vallen zich aanpasten. Een deel van mijn jongensboeken ging bijvoorbeeld over het smokkelen naar Engeland toen Nederland onder het Franse gezag viel en tegen het land aan de andere kant van de Noordzee een Franse boykot van kracht was. Hoe langer de strafmaatregelen
duurden, hoe meer dat gebeurt. Soms wordt vermoed dat
sanctiemaatregelen ingesteld zijn om Amerikaanse bedrijven te
steunen en concurrenten op de markt te treffen of juist losgelaten wegens
de schade voor de Amerikaanse bedrijven en boeren. In ieder geval
worden niet Amerikaanse bedrijven bij een vergelijkbare omvang van
overtredingen harder getroffen. Dat is niet alleen een vermoeden,
maar het wordt ook gestaafd met cijfers, zo laat Backfire zien.
Halfgeleiders
Het
laatste deel van het boek gaat over exportcontrole van hightech en
dat is waar halfgeleiders van ontwerp, tot productie, inclusief de
productie apparatuur aan de orde komen en waar ook ASML opduikt.
Exportcontroles en het ontvlechten van de Amerikaanse economie van
China zal er toe leiden dat het het voor China moeilijker wordt een
eigen hoogwaardige industrie op te bouwen. Aangezien dat zonder
halfgeleiders niet kan, wordt Beijing wel gedwongen daar fors in te
investeren om zo de gevolgen van deze economische oorlog te
weerstaan. Er zijn al miljarden programma's gaande. Als die maar een beetje slagen dan zal dat al resultaat opleveren, zo haalt de schrijfster uit een onderzoek. Uiteindelijke zullen
parallelle productie systemen ontstaan in verschillende delen van de wereld. Dat leidt dan uiteindelijk weer tot minder overleg en beperktere mogelijkheden van beïnvloeding. De
kloof tussen China en het Westen zal er door verdiepen. In December 2023 merkt Alan Estevez (de Staatssecretaris voor het Bureau van Industry en Security) op dat de Chinese ontwikkeling op dit gebied vertraagd kan worden, maar nooit gestopt, maar hetzeflde nivo zal bereiken.* Kort daarop bereikte Huawei een verrassende doorbraak in de ontwikkeling van chips.
Chips
zitten in vrijwel alle producten: van kinderspeelgoed tot
geavanceerde wapens. Volgens Michael Griffin, een Amerikaanse
staatssecretaris voor Defensie, zijn geavanceerde chips de
sleuteltechnologie om oorlogen te winnen. Het land dat deze
technologie controleert heeft enorm veel economische en politieke
macht. Het is daarmee ook een Achilleshiel van de Chinese militaire
sterkte. Maar ze zijn ook essentieel in de economische ontwikkeling.
Doordat de Verenigde Staten nogal wat van de stappen in de productie
controleert van ontwerp, tot productie en bondgenoten, Japan, Taiwan,
Zuid-Korea, Nederland en het VK een ander deel van de productieketen
in handen hebben, kan Washington hier fors uitpakken in zijn
economische oorlog tegen China. Kortom de VS heeft een kans de
Chinese technologische ontwikkeling een klap toe te brengen. Niet
alleen defensie-industrieel, maar over een veel breder gebied. Agathe
Demarais stelt dat de huidige exportcontrole gaat lijkenop die gedurende de
Koude Oorlog. De kans bestaat ook dat er paralelle productie plaats gaat vinden, met en zonder technologie uit de Verenigde Staten. Korea en Taiwan investeren daar beiden in. Hoe de overeenkomst tussen ASML en het Koreaanse Samsung in dit licht moet worden gezien, waarbij beiden afspraken € 700 miljoen onderzoek voor nieuwe productietechnologie te investeren, wordt niet vermeld. Samsung heeft al wel afzonderlijke investeringen in China en de Verenigde Staten lopen.
Gescheiden circuits
Het
produceren van Amerikaanse microchips voor Huawei is door de VS
verboden; niet alleen direct door Amerikaanse bedrijven maar ook buiten de States, met andere woorden het is een extraterritoriaal verbod.
Samsung en het Taiwanese TSMC hebben om hier op in te spelen
productielijnen in de VS opgezet, kosten samen bijna dertig miljard
dollar. Samsung zette ook een lijn op in China, nog eens 17 miljard dollar.
Zo kan uitsluitend voor de Amerikaanse markt worden geproduceerd. En
in China voor de Chinese zonder Amerikaanse kennis. Het betekent niet
alleen hogere kosten, maar ook dat gescheiden circuits ontstaan. Dat
is zeker op een markt waar afspraken over producten om ze in staat te
stellen met elkaar te communiceren essentieel zijn een groot nadeel.
Straks kan je met de ene telefoon hier en met de andere daar bellen.
Ook op veiligheidsgebied is er een nadeel. De
ontrafeling van twee productie ketens betekent dat exportcontrole
juist verzwakt. Chinese producten zijn immers steeds meer VS-product
vrij (EAR, zonder
Amerikaanse technologie)
en daarmee verkleint de invloed. Deze ontwikkeling zou juist wel eens
in het belang van China kunnen zijn.
Mineralen
China
neemt ook tegenmaatregelen, zoals het het beperken van export van
zeldzame grondstoffen. China controleert vier vijfde van de metalen
die gebruikt worden bij de productie van halfgeleiders. Op de laatste
halfgeleider beperkingen door de VS reageerde het door grafietexport
te limiteren. Dat is slecht nieuws voor een aantal industrieën, zoals
de auto-industrie. De zeldzame metalen waar China over beschikt
worden tevens gebruikt in de productie van mobieltjes, televisies,
elektrische voertuigen, computerschermen en windmolens. Maar ook een
F-35 gevechtsvliegtuig bevat bijvoorbeeld 417 kilogram zeldzame
grondstoffen. Deng Xiaoping zei al eens: “Het
Midden-Oosten heeft olie en China zeldzame grondstoffen.”
In cijfers is dat 40 procent van de wereldwijde voorraden van
cruciale mineralen. Ter vergelijking de VS heeft daarvan een procent.
Naast de stoffen zelf beschikt China over 85 procent van raffinage
capaciteit. In 2020 werd de export ervan al aan restricties onderhevig.
Om de afhankelijkheid van China te
bestrijden probeert de VS om Australië, Burundi en Myanmar zover te
krijgen meer te produceren, zo stelt ze op grond van een
bron uit 2019 (Burundi en Myanmar komen echter in het artikel
niet voor. Het Zuidoost Aziatische is juist een belangrijke leverancier
voor China al stagneert
de winning dit door de burgeroorlog na de coup in 2022.)
Ontvlechten
Het
ontvlechten van de chipproductie gaat geen winst opleveren, maar juist hoge kosten. Er is
een berekening dat het een biljoen dollar in vijf jaar zal kosten.
Zo zal economisch en militair-industrieel beleid een kostenpost voor de
burger worden. Dat zegt niet een linkse radicaal, maar een medewerkster van
de onderzoeksafdeling van
de
neoliberale Economist.
Voor de Amerikaanse industrie zal het tot omzetverlies leiden,
gevolgd door dalende investeringen in Onderzoek en Ontwikkeling en zo
zal een neerwaartse spiraal in deze sector beginnen.
Het is “een slecht idee en armzalige
politiek,” aldus de schrijfster.
De ontvlechting
van China en de VS heeft ook een ander nadeel. Samenwerking tussen de
VS en China wordt er door bemoeilijkt ook daar waar die nodig is
zoals rond klimaatverandering, nucleaire proliferatie, of het gevecht
tegen de pandemieën van morgen. Amerika
krijgt er bovendien een sanctiewapen door dat niet meer werkt. Het
hoofdstuk rond de ontvlechting wordt dan ook afgesloten met de
opmerking: “Een militair conflict
tussen de Verenigde Staten en China zou een wereldwijde catastrofe
zijn. In plaats van de de veiligheid in de VS te beschermen maken de
plannen in Washington om het land los te maken van China de wereld
een minder veilige plek.”
ITAR
In
het laatste hoofdstuk begint Demarais met de Amerikaanse
International Traffic in Arms Regulation (doorgaans vermeld onder de
afkorting ITAR). Het is volgens haar verrassend dat vrijwel alle
Amerikaanse militaire fabrikanten schade constateren door deze
regelgeving. Verrassend? Nooit anders gehoord in
wapenexportbeleidsdebatten. Demarais gebruikt deze reactie erop echter om
een volgende stap in de redenering te zetten. De strenge Amerikaanse regelgeving leidt
er toe dat anderen met de buit op de loop kunnen gaan. De beperkingen
sluiten de sluis in de VS om hem in Europa open te zetten. Sterker
nog het zou zonder ITAR ondenkbaar zijn geweest dat de Europese
ruimtevaart-industrie zo snel zou zijn gegroeid, citeert ze de
woorden van een respondent in een onderzoek naar de visie van de
industrie op ITAR (zie p.
36).
Een eenvoudig rekensommetje moet dat duidelijk maken. In
1998
had de Verenigde Staten driekwart van de ruimtevaartmarkt in handen.
Binnen tien jaar nam dat af naar de helft. Dat er in die periode ook
een flinke reorganisatie van de Westerse militaire industrie
plaatsvond, zowel in de VS als Europa (met name in Duitsland,
Frankrijk en Spanje waar ondanks de Brits/Amerikaanse tegenwerking
EADS ontstond als afzonderlijk deel van het nieuwe Europese Airbus,
en later Airbus Defence & Space werd) blijft buiten beeld. Onlangs werd beschreven dat de Turkse Bayraktar drone meer dan tien maal zo goedkoop is als een Amerikaanse. De keus is dan niet moeilijk. Het is gemakkelijk om alleen naar beperkende regelgeving te kijken. Maar haar
stellingname is onmiskenbaar: hoe minder hekken, hoe meer kansen.
Toch staan die hekken er ook in Europa. En naar mijn mening is dat
maar goed ook; ze zouden voor militaire producten hoger mogen en meer
moeten gaan omsluiten. Stringente controle daarop is wenselijk.
Zwakker
Het klinkt goed dat
Europa geen extraterritoriaal sanctiebeleid of bijkomende strafmaatregelen heeft. Maar het is de
vraag of dit niet ook nadelen heeft.
Als Europa een
gezamenlijk sanctiebeleid uitvaardigt, wat geen sinecure is binnen
een organisatie met 27 lidstaten, dan is een omweg via een dochter
buiten de EU mogelijk. De schrijfster is vooral gericht op de nadelen
van een sanctiebeleid, maar er kunnen ook kwesties zijn waar sancties
in een bepaalde vorm meer dan gerechtvaardigd zijn. Geen wapens naar
landen die de mensenrechten grof schenden, illegale kernwapens hebben
of oorlog voeren of mogelijk maken tegen andere landen, bijvoorbeeld.
Die sancties zijn zwakker als een vestiging buiten de EU gebruikt kan
worden om die te omzeilen. Een vorm van bijkomende sancties zou mogelijk juist een voordeel zijn. Voor
internationale sancties zijn de Verenigde Naties toegerust. De
wapenembargo's die deze organisatie instelt behoren tot de meest
omvattende in de wereld. Maar krijg ze maar eens van de grond. Twee
politicologes wijdden onlangs een beschouwing aan hoe dit beter zou
kunnen: Global
Governance From Below: Regional Sanctions as Drivers of UN Sanctions.
Militaire goederen
Eind
oktober 2023 besluit Bangkok de aankoop van een onderzeeboot in China
af te bestellen en in te ruilen voor de bestelling van een fregat.
China krijgt de productie van de onderzeeër niet rond, omdat
Duitsland vanwege een EU-wapenembargo tegen het land geen
vergunning voor een diesel motor ervoor wil verstrekken. Ook hier
is sprake van sanctiebeleid, maar wel direct gericht tegen de Chinese
militaire macht. Dergelijke sancties treffen niet de burgers, nauwelijks de economie en zorgen voor aandacht in de leverande landen voor hun al dan neit bijdragen aan militaire misstanden elders. Backfire
staat echteer nauwelijks stil bij militaire producten en sanctiebeleid.
Er
wordt eens een keer over bijvoorbeeld de CoCom-regeling uit de Koude Oorlog
geschreven, zonder er dieper op in te gaan, maar er is een heel scala
aan nationale en internationale regimes om verkopen van strategische
goederen (dat zijn militaire producten en producten voor tweeërlei
gebruik (dual use) voor zowel civiele als militaire toepassingen) aan
voorwaarden te binden. Deze mechanismen worden al vele decennia
gebruikten aangekleed met werkwijzen en lijsten met de betreffende
goederen. Waarom valt dit beleid buiten het blikveld van de
schrijfster? Met halfgeleiders en de productieapparatuur ervoor komen
we er wel terecht. Ze zijn immers een dual
useproduct.
ITAR wordt uitsluitend in dit licht even aangestipt. Het is te begrijpen
dat je de handel erin voor militaire doeleinden naar landen die niet
aan de voorwaarden voldoen wilt voorkomen, net zoals de export van
onderzeebootmotoren, raketten en tanks. Maar bij halfgeleiders gaat
het om producten voor civiele én militaire doeleinden. Exportcontrole
moet de toepassing in de overweging meenemen, want anders ga je op
grond van wetgeving rond strategische goederen de export van producten met een
civiele bestemming stoppen en dat lijkt dan meer op economische
oorlogsvoering.
Bestaande regelgeving en een jarenlange
nationale en internationale praktijk op dit gebied hadden door de
schrijfster gebruikt kunnen worden om te evalueren wat waarom wel en niet
werkte, en waar de knelpunten zaten. Nu komt uit de tekst het
beeld naar voren dat sancties niet werken, terwijl een groot deel
ervan niet besproken of geëvalueerd is.
Repliek
Doordat
de VS vanwege zijn technologie, machtspolitieke en financiële
positie de sterktste is bepaalt dit land ook wat er gebeurt. Nog even
terug naar ASML. In het
Fiancieele
Dagblad
rapporteerde journaliste Sandra Olsthoorn dat het Nederlandse bedrijf
voortaan exportvergunningen moet aanvragen in de VS en niet in Den
Haag voor export naar China. “Daardoor
is ASML voortaan afhankelijk van de grillen van Washington,”
stelt de schrijfster. De VS behoudt zich zelfs het recht voor een
levering goed of af te keuren. Eerder was nog minimaal 25 procent
Amerikaanse onderdelen nodig voor dergelijke stappen, de zogenaamde
‘de minimisregel’, maar dit is teruggebracht tot 0 procent.
Hiermee wordt Den Haag in zijn hemd gezet als een overheid die zijn
eigen ondernemingen niet kan beschermen en is Nederland speelbal
gemaakt in Chinees-Amerikaanse tech-oorlog. Het zal de relaties met Washington misschien wat versterken, maar met Beijing zeker verslechteren. Hoe de dwang uit de VS zich verhoud tot
het Europese beleid dat bedrijven gedwongen kunnen worden zich niets
van de Amerikaanse strafmaatregelen aan te trekken (waar het boek verschillende malen bij stil staat) en of die nog actief is, vertelt het
verhaal nog niet. Die Europese regelgeving werd juist ingevoerd om de VS van repliek te dienen bij het unilateraal opleggen van sancties aan de wereld.
Kleinigheden
Los hiervan is het een zeer prettig geschreven boek met veel feiten en op die feiten gebaseerde analyses. Bijna een derde van het boek bestaat uit eindnoten, bronnen en index. Elk hoofdstuk begint met een anekdote die je meteen het onderwerp ervan intrekt. Elk hoofdstuk sluit bovendien af met een verwijzing naar het volgende waarin kort wordt geduid waar dat over zal gaan. Zware kost kan je lichter verteerbaar opdienen. Ook daarom is het boek een aanrader.
Noot:
* “BIS Official Says Chip Controls Will Delay, Not Stop, China’s Tech Development” https://exportcompliancedaily.com/ [Paywall]
Samenvatting van Backfire in het Nederlands.
