French arms exports; the business of sovereinity door Lucie Béraud-Sudreau is een onderzoek naar de Franse wapenexportpolitiek van de afgelopen zestig jaar. Het is uitgegeven door het International Institute of Strategic Studies, een denktank die dichter bij het Militair Industrieel Complex staat dan bij de critici ervan. Dat perspectief maakt het boek niet minder interessant.
Afhankelijk
Wapenexport
creëert sterke banden tussen het leverende en afnemende land. Wapens
worden doorgaans geleverd aan Ministeries van Defensie en betaald uit
de begroting, en zijn kwesties van nationaal belang. De geleverde
spullen moeten onderhouden of opgelapt worden en zijn daarmee een
garantie voor continue contacten tussen leverende en kopende land.
Binnenlands banen in de wapenindustrie ervoor dat de eigen militaire
uitgaven en wapenexport werk opleveren en enorme winsten voor de
bedrijven. De Franse overheid heeft vanwege die belangen een systeem
opgezet waarbij de wapenpromotie een stuk beter is geregeld dat de
wapenexportcontrole. Politiek en samenleving vonden dit wel best. Dit
Franse beleid maakte Parijs wel afhankelijk van buitenlandse
afnemers, waaronder autoritaire regimes. Frankrijk was voor veel
landen tijdens de Koude Oorlog een alternatief voor wapenaankopen in
de Verenigde Staten of de Sovjet Unie. Frankrijk heeft zich in het
verleden zelfs onttrokken aan wapenembargo's van de Verenigde Naties,
zoals bij leveranties naar Zuid-Afrika ten tijde van de Apartheid.
Dubieus
De
inleiding van het boek van Béraud-Sudreau
bevat
een aantal uitgewerkte voorbeelden van zeer dubieuze leveringen uit
het verleden:
* In 1967 werd door president Charles de Gaulle
een wapenexportembargo afgekondigd tegen de strijdende partijen in de
Zesdaagse oorlog. Toch vertrokken vijf schepen uitgerust met
raketinstallaties naar Haifa in Israël. Zo werden de kool en geit
gespaard. De Arabische landen kregen als kluif een embargo, de
industrie kon 'stiekem' exporteren en Israël kreeg wapens.
*
Tijdens de oorlog om de Malvina's/Falklands werd een Brits
oorlogsschip getroffen door een Exocetraket, afgevuurd door een
Argentijns Super Étendard gevechtsvliegtuig. Het schip zonk. Zowel
vliegtuig als raket waren van Franse makelij. Londen vroeg Parijs
geen wapens meer te leveren aan de Argentijnen. Toch bleven Franse
wapentechnici onderhoud verrichten aan de eerder geleverde
raketsystemen.
* Tussen 1983 en 1985 leverde het Franse
bedrijf Luchaire 450.000 artillerie granaten aan Iran. Het land was
in oorlog met Irak: de levering vond verhuld plaats. Later bleek dat
het Franse Ministerie van Defensie toch op de hoogte was: er waren
zelfs vermoedens dat de Franse Socialistische Partij geld had
gekregen van Iran voor haar verkiezingscampagne. (Frankrijk was met
dergelijke leveringen overigens geen uitzondering in Europa. Vanuit
meerdere landen ging munitie naar een of beide strijdende partijen in
deze oorlog.)
* De levering van fregatten aan Taiwan in 1991
staat ook al in het teken van corruptie. Tussenpersonen in Taiwan
werden omgekocht en het is mogelijk dat ook dit gedeeltelijk weer
terug vloeide naar Franse politici. In 2010 werd besloten Taiwan te
compenseren voor de omkoopbedragen. Wapenbedrijf Thales moest € 170
miljoen betalen en de Franse Staat zelf (namens scheepsbouwer DCN die
in staatshanden was) € 460 miljoen.
Deze corruptie leidde
ertoe dat president Chirac, na zijn verkiezing in 1995, betalingen
verbood aan tussenpersonen die betrokken waren in de verkoop van
fregatten aan Saoedi-Arabië en onderzeeboten aan Pakistan. Dit was
niet geheel gespeend van eigenbelang, omdat er sterkte vermoedens
waren dat zijn tegenstrever Édouard Balladur zijn campagne met
smeergeld uit deze laatste affaire betaalde (hij werd onlangs door
de rechter vrijgesproken).
Zowel rond de levering aan Taiwan als aan Pakistan vielen doden door
verdachte zelfmoorden en een bomaanslag in Krachi op een bus met 15
dodelijke slachtoffers, waaronder elf Franse marine ingenieurs.
Voor de meeste Fransen zijn deze voorbeelden geen nieuws
(hoewel Le Monde Diplomatique naar aanleiding van het recente geweld
tegen Palestina nog het "totale
embargo"
van De Gaulle in 1967 zonder enig voorbehoud noemt). Deze opsomming
in een Engelstalig boek zorgt ervoor dat ook een internationaal
publiek er kennis van kan nemen.
Grandeur
Het
Franse wapenexportsysteem Het begint bij De Gaulle, die de Franse
grandeur en invloed in de wereld in ere wil herstellen. Niet alleen
met een kernmacht, maar ook door een sterke, zelfstandige en
technologisch geavanceerde wapenindustrie. Deze visie werd door de
gehele politieke elite gedeeld. In 1961 zette het Ministerie van
Defensie een organisatie op (DMA, later DGA) om wapenaankopen te
regelen, militair-industriële ontwikkelingen te controleren en uit
te voeren en ook om zelf wapens te produceren.
De
staatsbedrijven die hiervoor werden opgezet zijn de basis voor de
Franse wapenindustrie van vandaag (waar nog steeds sprake is van
grote staatsbelangen). De Naval Group is bijvoorbeeld ontstaan uit
DMA's Direction des Constructions Navales (DCN). Een heel scala aan
exportkantoren werd opgezet (het boek bevat een lijst). Exportkrediet
werd verstrekt door COFACE (nu Bpifrance). Het ging zelfs zover dat
de staat betaalde voor materieel dat geproduceerd werd maar niet
verkocht. Die regel is in 2000 afgeschaft, maar wel bestaat nog
steeds artikel 90 dat bepaalt dat een bedrijf dat wapens aan wil
passen aan de wensen van een buitenlandse klant, hiervoor een lening
kan krijgen en die pas terug hoeft te betalen als de leveringen
lopen.
Nobel
Wapenexportpromotie
werd vanaf het begin toegejuicht, omdat dit in het belang was van
economische groei en modernisering. Franse wapenleveranties kregen
een nobel etiket en dienden zelfs de Noord-Zuid relaties. Frankrijk
doorbrak er immers het bi-polaire model mee en Parijs koppelde ook
geen betuttelende voorwaarden aan de leveringen. Voor een
antiwapenhandelactivist iets om even op te kauwen. Een recent
voorstel van Greenpeace Duitsland
om geen wapens meer te leveren aan landen buiten de EU (en aan
EU-landen gelijkwaardige landen) riep immers de vraag op welke
machtsverhoudingen daar mee gediend worden. Als hier geen kritiek op
de eigen legers aan gekoppeld wordt dan loopt zo'n voorstel politiek
mank. Maar een beleid gericht op ontspanning, wapenvermindering, de
productie van nuttige goederen en eerlijke handel is ook een weg om
de Noord-Zuid relaties te verstevigen, daarvoor zijn geen
wapenindustrie en kernwapens nodig. De Franse nobelheid was toch
vooral een politiek om het eigenbelang te dienen.
Het Franse
wapenexportbeleid bleek succesvol. In 1960 werd 8 procent van de
militaire productie geëxporteerd in 1990 is dat 31 procent. Het hele
systeem werd ingericht op verkoop; exportcontrole bleef een
ondergeschoven kindje. Dit verkoopsysteem wordt in het boek tot in
detail uitgewerkt en beschrijft de betrokken instanties, Ministeries,
vergadercircuits en machinaties. Als ondanks alles het systeem toch
hapert dan kan de president zelf ingrijpen, zoals recentelijk in twee
gevallen gebeurde: Zowel François Hollande als Emanuel Macron grepen
in toen het Ministerie van Buitenlandse Zaken tegen leveringen aan
Saoedi Arabië was.
Industrie
en NGO's
Naast
het politiek-bestuurlijke systeem zijn er de wapenfabrikanten die
belang hebben bij export. Ze hebben veel meer mogelijkheden die
belangen te behartigen dan NGO's. De familie Dassault bijvoorbeeld
heeft al decennia goede relaties met belangrijke politici, de
Dassaults zaten zelf in de politiek. Daar komt nog bij dat de
ingenieurs die wapenexport moeten controleren zijn opgeleid aan
dezelfde École Polytechnique waar ook het kader van de
wapenindustrie vandaan komt. Ze trekken dan ook gemakkelijk samen op.
De antiwapenhandelbeweging is van recente datum, pas na de
Koude Oorlog kwam die op. Nog steeds vechten ze hun strijd tegen de
stroom in en met weinig middelen. Mensenrechten, ontwikkeling en
oorlog en vrede spelen een geringe rol in het Franse
wapenhandeldebat, al zie je de laatste jaren toch wel een groeiende
invloed. Maar bij de genoemde corruptieschandalen ging het niet over
ethiek van de leveringen, maar vooral over binnenlandse politieke
intriges.
In het Franse parlement wordt het debat over
wapenexport geleid door politici die zich verbonden voelen met de
wapenindustrie of met een achterban in gebieden
waar die industrie sterk vertegenwoordigd is of met veel militaire
activiteit. Een ambtenaar
van het Ministerie van defensie stelde in oktober 2014: "Franse
parlementariërs geven geen donder om het controleren van
wapenexporten."
Na de Koude Oorlog
Direct na de Koude oorlog,
begin jaren negentig, werd de controle op wapenexporten tijdelijk
versterkt. De industrie had het tij niet mee. Het Franse
verkoopverhaal, onafhankelijkheid van de supermachten, was minder
valide geworden. Bovendien had de Verenigde Staten, een korte,
succesvolle oorlog gevochten tegen Irak, en waren Amerikaanse wapens
daardoor zeer gewild. Frankrijk had in de jaren 1981-1990 16,7% van
de Iraakse wapens geleverd en dat was juist geen reclame. Franse
wapenexporten namen tussen 1986 en 1995 daarom aanzienlijk sterker af
(66%) dan de gemiddeld in de wereld (41%). In 1997 werd daar bovenop
zelfs een aantal ambtenaren aangesteld die stonden voor strengere
controle op wapenexporten.
De daling zal echter al snel het
argument zijn om een nieuw programma op te zetten om de handel in
wapentechnologie te vergroten. Onder Sarkozy gaan in de eerste jaren
van het nieuwe millennium de sluizen open. De regering en industrie
gaan samen aan de slag om van wapenexport "een nationale
prioriteit te maken." De defensie attachés aan de
ambassades bijvoorbeeld moesten hun werk meer op wapenverkoop
afstemmen en kregen daarvoor een training van het DGA. Een
Parlementslid wordt gevraagd een rapport te schrijven hoe de
wapenindustrie kan worden versterkt. Het zogenaamde Fromion rapport
zal een grote invloed hebben bij het versterken van de
wapenexportpromotie.
Met Hollande aan het roer leek het
beleid te gaan veranderen. Maar al snel bleek ook de socialistische
president toe te geven aan druk van de wapenindustrie. Dassault
stelde dat het wel Rafale gevechtsvliegtuigen (40 stuks in 5 jaar)
moest exporteren om de productielijnen voor de Franse krijgsmacht op
te houden. Zo niet, dan moest Frankrijk ze zelf kopen. Het
terugbrengen van het begrotingstekort was een prioriteit voor
president Hollande en zou hiermee in gevaar komen. Béraud-Sudreau
stelt: "Dit is een duidelijk voorbeeld hoe wapenexporten een
cruciaal onderdeel zijn binnen de het verstrekken door de Staat van
budgetten voor de Franse krijgsmacht; ieder exporttekort moet worden
betaald door de belastingbetaler." Onder Hollande werd het
overheidsapparaat verder opgetuigd om exporten te versterken, zowel
organisatorisch als in personele omvang. Verbetering van
exportcontrole bleef ver achter. De politiek van de president
resulteerde in een ongezien record van € 16.9 miljard aan
wapenexporten in 2015, waaronder grote exporten aan het brute regime
van Egypte.
Veranderingen
Drie decennia na de Koude Oorlog
bestaat het Franse wapenexportsysteem nog steeds. "Geen
anti-wapenhandel eenheid – uit zowel de bureaucratie, en civiele of
politieke omgeving – heeft zijn tanden er in weten te zetten,"
stelt de schrijfster in het slothoofdstuk. De drang om wapens te
exporteren is nog steeds stevig verankerd in het Franse politieke
systeem. De wapenindustrie is deel van de nationale trots, er is een
web aan bureaucratische instituties omheen geweven en er is
nauwelijks parlementaire controle (en als het daar wel besproken
wordt zijn de kritische partijen en de invloed van maatschappelijke
organisaties te klein om de gevestigde politiek mee te krijgen).
"Onder de opeenvolgende presidenten Jacques Chirac, Nicolas
Sarkozy en François Hollande veranderde er weinig in de basis
uitgangspunten – en Emanuel Macron volgt tot dusver een
gelijkaardige koers." Toch ziet ze de Franse
wapenexportpolitiek wel degelijk veranderen.
De nieuwe
internationale omgeving vraagt om verandering. Er is een proces
gaande om wapenexporten te reguleren en tegelijkertijd integreren de
militaire industrieën van de Europa steeds verder. De Franse
president Macron steunt de wapenindustrie dan wel, maar is ook
gericht op Europese samenwerking. Dat gaat gepaard met structurele
banden tussen bedrijven, zoals bijvoorbeeld tussen het Duitse
Krauss-Mafei Wegmann en Franse Nexter en met gezamenlijke
wapenproductie in Europa die sinds vorig jaar wordt ondersteund door
het Europese Defensie Fonds. Tot nu toe heeft Frankrijk Duitsland
altijd de schuld gegeven bij onenigheid rond wapenexport, maar je zou
ook kunnen stellen dat de "Franse starheid" en
"gebrek aan politiek debat rond wapenexporten" de
obstakels voor verdergaande samenwerking met Duitsland vormen, stelt
de schrijfster.
Verbetering
De
recente afspraken tussen Duitsland en Frankrijk rond de gezamenlijke
programma's voor een nieuwe tank (MGCS) en luchtgevechtssysteem
(FCAS) worden genoemd als voorbeeld van verbetering. Die afspraken
houden kort door de bocht in dat bij een aandeel van minder dan 20
procent de exportbevoegdheid wordt verlegd naar het assemblerende
land.
De
schrijfster bepleit ook veranderingen in het Franse politieke
systeem. Er moeten "alternatieve
stemmen in de formulering en toepassing van het wapenexportsysteem"
gehoord worden. Nu is het een "systeem
achter gesloten deuren." Concreet
betekent dit meer Parlementaire controle, door bijvoorbeeld het
opzetten van een Parlementaire Commissie in het centrale orgaan dat
gaat over de Franse wapenexporten, de Inter-Ministriële Commissie
voor de Beoordeling van de Export van Wapens (in het Frans afgekort
tot CIEEMG). Het Parlement zou ook zijn eigen jaarlijkse
wapenexportrapport kunnen maken, naast dat van het Ministerie om meer
greep krijgen op het wapenexportbeleid, en de bevolking beter te
informeren, zo stelt ze.
Vooral moet het beleid verlegd van
het nastreven van eigen wapenexportsuccessen naar samenwerking met
Europese partners. Ook vanuit de militaire industrie zelf komen
oproepen tot samenwerking. Onlangs
verklaarde Lorenzo
Mariani, de CEO van MBDA Italia
(MBDA
is dé Europese raketproducent) dat: "geen
enkel land of bedrijf heeft de capaciteit of economische macht om te
gaan met nieuwe technologiën: samenwerking, vooral op Europees
niveau is een fundamenteel gegeven, en het Europees Defensie Fonds
zal een balngrijke rol spelen."
Meer Europese
samenwerking en gecoördineerde controle daarop zou ook de kans
verminderen dat bedrijven Europees gaan winkelen om
wapenexportvergunningen te krijgen in het ene land als het in het
andere niet lukt.
Zeker bij grensoverschrijdende militair-industriële samenwerking is
betere afstemming noodzakelijk. Welke kant dit opgaat, in de richting
van de traditionele Franse wapenexportpromotie of naar de Noordwest
Europese strengere controle, zal door de politiek bepaalt worden.
Verdragen
Het
VN-wapenenhandelverdrag (ATT) krijgt nogal wat aandacht in het boek,
ruimschoots meer dan het Europese Gemeenschappelijk Standpunt op dit
gebied. Niet altijd helemaal correct. Anders dan de schrijfster
beweert is de Britse Campaign Against Arms Trade (CAAT) geen
pleitbezorger van het ATT dat door andere, minder in wapenhandel
gespecialiseerde NGO's wordt gepromoot. Ze noemt dit onder andere in
verband met het proces uit 2018-19 tegen tegen de Britse overheid
vanwege wapenexporten naar Saudi-Arabië. Ook in verband met de
huidige rechtszaak wordt het ATT
door CAAT niet
genoemd.
Je kan blijkbaar ook het voortouw nemen in wapenhandelprotest als je
deze tendens van internationale verdragen niet volgt. Béraud-Sudreau
geeft zelf een goede reden. Ze wijst op de paradoxale situatie dat
terwijl Franse organisaties pleiten voor de ATT, in Frankrijk zelf de
controle afneemt. De Franse NGO's waren vooral bezig met
internationale campagnes voor het ATT en volgden niet de concrete
binnenlandse politiek. Door hun beperkte middelen konden ze zich niet
op beide richten.
De Franse Regeringsvisie op de Europese Gedragscode Wapenexporten was niet dat deze bedoeld was om wapenleveranties aan voorwaarden te binden, stelt de schrijfster, maar een middel om een gelijkspeelveld in Europa tot stand te brengen bij wapenexporten. Bovendien leidde de Europese richtlijn Intra Cummunity Transfers (ICT) om militaire export binnen de Europese Unie te versimpelen tot een afname van de Franse controles; van een gelaagde controle naar controle in één stap. De Fransen kozen ervoor om het systeem niet alleen voor intra-Europese, maar ook bij export naar bestemmingen buiten Europa toe te passen. NGO's als Oxfam en Amnesty hadden het nakijken.
Toekomst
Dit
heldere boek, van taal en opzet, is ook belangrijk voor de
Nederlandse situatie. Politici van de VVD pleiten voor
het verlaten van een strikte Nederlandse toepassing
van de wapenexportrichtlijnen, omdat Frankrijk toch doet waar het zin
in heeft en daarbij wordt gevolgd door Duitsland. Ook de Europese
VVD-stroman
van de Nederlandse wapenindustrie bond in Brussel geheel buiten de
orde de kat de bel aan. Niet alleen zijn dit nogal rammelende – en
op de wensen van de industrie gerichte – woorden van de Liberalen,
de grote lijnen die Béreau-Sudreau laat zien, geven aan dat ook
Frankrijk, weliswaar weerbarstig, onvermijdelijk op een strenger
wapenexportbeleid afstevent. Niet in de eerste plaats vanwege
ethische of morele principes, maar omdat de samenwerking met andere
partijen in Europa dit noodzakelijk maakt.
In
Frankrijk zelf is het klimaat voor wapenexporten sterk aan het
veranderen. Een
enquête van Amnesty International Frankrijk liet eind mei
zien dat er ruimte is voor meer controle. Een meerderheid van 80
procent van de Fransen vindt dat ze niet voldoende geïnformeerd
wordt over wapenexporten en 70 procent vindt dat er meer debat over
moet komen. Het beleid dat 60 jaar geleden op de helling werd gezet
is ook moreel en ethisch aan verbetering toe.
