The
Economic Weapon: The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War
is geschreven door Nicholas
Mulder.
Hij
is hoogleraar Europese geschiedenis aan de New Yorkse Cornell
universiteit in Ithaca. De Nederlandse
historicus is onder meer opgeleid in Utrecht. Voor
dit boek deed hij onderzoek in Nederland, Duitsland, Frankrijk,
het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten, en Zwitserland. Hier
mijn samenvatting, bespreking en commentaar. (Voor een kortere bespreking zie hier.)
Het
boek is samengesteld uit tien hoofdstukken, een inleiding, conclusie, bevat een flink notenapparaat en een index. De
hoofdstukken zijn verdeeld in kortere delen die een periode van een
paar jaar en daarmee samenhangend onderwerp bespreken, zoals: de
werking van de blokkade, 1914-1917; Sancties en neutraliteit,
1927-1931; of de angst voor blokkade in 1936-1939. Onderweg kom je
langs ontwikkelingen en gebeurtenissen uit de eerste helft van de
20ste eeuw.
Grove samenvatting
The
economic weapon
kan grofweg worden samengevat als een beschrijving van de
ontwikkeling van sancties als wapen in de internationale politiek
gedurende en tussen de beide wereldoorlogen van de vorige eeuw. De
sancties van de Eerste Wereldoorlog werden in de periode naar de
volgende verder ontwikkeld en evolueerden naar een wapen tijdens
vredestijd. De inzet in de jaren twintig was effectiever dan in de
jaren dertig tegen de grotere landen die zich inmiddels hadden
ingesteld op de mogelijkheid van sancties. In een laatste hoofdstuk
worden de ontwikkelingen in de eerste helft van de 20e eeuw vertaald
naar de recente geschiedenis. Tegenwoordig worden de maatregelen,
geënt op de middelen van destijds, economische sancties genoemd. De schrijver constateert dat sancties een steeds bredere
inzet hebben gekregen, maar niet efficiënter zijn geworden.1
Historische
legpuzzel
Maar
met een samenvatting doe je dit boek geen recht. Het lijkt op een
puzzel van 10.000 stukjes die allen bewonderenswaardig op de plaats
zijn gelegd waar ze horen. Er zijn er die een ontwikkeling, een
citaat, een visie, of een historisch feit bevatten. Stukjes zonder
betekenis, bij wijze van spreken met alleen lucht, zijn er niet veel bij.
Vrijwel iedere zin in het boek staat en geeft nieuwe informatie of
ondersteunt de opbouw van een een betoog binnen het grotere verhaal.
Veel citaten en visies van prominente betrokkenen zijn bovengehaald
door archiefonderzoek, dat geeft het boek nog meer waarde en de
gebruikte archieven zijn overzichtelijk weergegeven in het
notenapparaat. Het is geen lichte kost, maar je leest het wel met
plezier of juist niet als je weer eens op een vreselijk stuk
geschiedenis stuit. Het boek gaat over het economische wapen, maar
zet deze ontwikkeling in de context van de geschiedenis van de
wereld, en vooral die van Europa, de Verenigde Staten en
Japan.
Ineffectief
Mulders
boek werd door The Economist en Foreign Affairs uitgeroepen tot Beste
Boek van 2022. Het
kreeg de prijs voor het beste debuut van de Society for Historians of
American Foreign Relations (SHAFR). Het werd vertaald naar het Japans,
traditioneel en vereenvoudigd Chinees, en een Vietnamese versie
verschijnt in 2024, zo somt
de schrijver zijn succesen op.
In de Groene
Amsterdammer verscheen al snel een interview
met Mulder dat je kan zien als uitgebreide samenvatting die veel
interessante constateringen uit het boek noemt, zoals: “Amerikaanse
sancties falen gewoonlijk in het dwingen van andere landen om hun
gedrag te veranderen. In de meeste gevallen stimuleren ze
nationalisme en verhogen ongelijkheid,” en
“sancties zijn veel slechter in het realiseren van politieke doelen
dan in het toebrengen van schade”. Een
andere conclusie is dat hoewel
sancties het manusje-van-alles, het werkpaard, zijn geworden in de
internationale politiek, ze niet werken. Bovendien: “Sancties
houden internationale problemen in stand.”Al-met-al
geen aanbeveling voor het middel.
Betekenis
Het
woord sanctie heeft een geschiedenis die teruggaat naar de
middeleeuwen. Toen werd het gebruikt door de katholieke kerk om
erfrecht in Koninklijke kringen te regelen. In de negentiende eeuw
krijgt het een volgende betekenis van verzekering of dwangmaatregel.
Aangezien de wereld werd beheerst door grootmachten, kreeg het vooral
de betekenis van strafmaatregelen bij overtreding van Europese regels
en wetten. Kortom ze werden gezien als een werktuig om de
civilisatie te beschermen tegen de barbarij. In de huidige vorm zijn
ze een eeuw oud, gegrond op ontwikkelingen in de Eerste Wereldoorlog,
daarna een economisch afschrikkingswapen in handen van de Volkenbond
als medicijn tegen oorlog, vervolgens ontwikkeld naar een permanent
onderdeel van de middelen van de georganiseerde mensheid, “Het
geloof in de macht van het economische wapen was deel van de
politieke betrokkenheid geworden van de internationalisten,”2
zo constateert Mulder omtrent
de situatie in het interbellum.
Moderne betekenis
Een
vraag die aan het begin van de vorige eeuw voorlag was of ze
onderdeel van de machtspolitiek
moesten
worden of deze overstijgen. Conservatieven, liberalen van
verschillende snit, idealisten, internationalisten en realisten,
zouden de degens kruisen over de invulling ervan. Maar Nie
Wieder
Krieg
kreeg met de economische sancties een machtig wapen in handen.
De
moderne betekenis van het woord omschrijft Mulder als volgt:
materiële uitsluiting van de wereldeconomie om internationale normen
op een offensieve wijze te verdedigen.
Of :
“Sancties voorkomen alle invoer
en uitvoer van een bepaalde soort goederen, en hiermee verwijzen ze
naar het middel blokkade waarop ze zijn geïnspireerd. (…) sancties
zijn beperkingen op uitwisseling gericht tegen een externe partij, ze
zijn gericht op het ontwikkelen van macht tegen anderen actoren op
afstand.”
Knelpunten
Een
van de belangrijke knelpunten bij sancties is het aantal landen dat
deelneemt. Hoe minder dat er zijn des te groter de mogelijkheden ze
te omzeilen. In het geval van de sancties na de Eerste Wereldoorlog
was het feit dat de Verenigde Staten geen lid van de Volkenbond waren
in deze zin een belangrijk euvel. Een eenduidige benadering versterkt
het sanctiewapen. Dat die er niet was ten opzichte van Duitsland
kort na de Eerste Wereldoorlog, maakte de maatregelen ook zwakker. Dit
tweede punt leek verholpen met het toelaten van Duitsland tot de
Volkenbond in 1926. Politieke onenigheid hoe een krachtig systeem op
te zetten, bleef echter. Wat ook niet meewerkte was de nationale
politiek in verschillende landen die – begrijpelijkerwijs –
vooral op de eigen belangen gericht was. Zo moesten de Britten
beslissen of ze een marine voor de dominantie op zee ten opzichte van
andere landen (m.n. de Verenigde Staten) of een marine in dienst van
de Volkenbond op zouden zetten, beide was gezien de middelen niet
mogelijk (een kwestie die het hele interbellum bleef spelen).
Bovendien zouden de Britten en de Verenigde Staten niet akkoord gaan
met een leger in dienst van de Volkenbond. De Fransen vatten de
Britse houding als volgt samen: “een
beetje blokkade, zo min mogelijk economische druk, geen enkele
militaire steun en heel veel ontwapening.”
Machtig
wapen
In
de Eerste Wereldoorlog wordt de werking van de economische
oorlogvoering verfijnt. Het was al snel duidelijk dat het een machtig
wapen was dat mogelijk als afschrikking voor oorlogen gebruikt kon
worden. De blokkade werd een van economische experimenten met de
grootste gevolgen in de twintigste eeuw, zo constateert de
schrijver. Het gaat daarbij niet alleen om het stoppen van goederen,
maar ook om de inzet van een financiële blokkade. De twee vormen
kunnen nauw met elkaar verbonden zijn.
Bij goederen kijkt het boek allereerst naar mangaan.1 Dat is een element dat werd toegevoegd aan ijzererts om op goedkope wijze een gehard staal te krijgen. De controle er op was dan ook belangrijk tijdens de Eerste Wereldoorlog. Duitsland was na de Verenigde Staten met een kwart van de wereldproductie de grootste producent van dit staal, die productie werd bij onze oosterburen gedomineerd door Krupp. Het mangaan kwam in een regelmatige stroom grotendeels van elders.
De constante aanvoer maakte dat er weinig voorraad nodig was. Dat is een vorm van kostenbesparing, maar zorgt ook voor kwetsbaarheid in tijden van oorlog en sancties.
Wat geleverd geleverd werd kwam grotendeels van verder weg, zoals uit Georgië. In Europa waren nauwelijks mangaanmijnen (Spanje nam iets minder dan een procent van de winning wereldwijd voor zijn rekening). Rusland was de belangrijkste toeleverancier voor Duitsland (65%), gevolgd door India (25%). Spanje en Brazilië waren respectievelijk goed voor 6 en 4 procent. Brazilië was de goedkoopste optie, vooral omdat vervoer over water mogelijk was. Bovendien was de zuiverheid van de Braziliaanse mangaanerts goed wat meer van het gewenste element per gewicht betekende.
Het aankopen was een complexe kwestie en liep via de locale afdeling van Deutche Bank in Brazilië, de Deutche Überseeische Bank. De mijn in Brazilië werd vanaf 1911 geëxploiteerd door de Britse Itabira Iron Ore Company. Erts ging per trein naar Rio de Janeiro en daar werd ze verkocht en kreeg Itabira een geldwissel op naam van Krupp. Daarmee was de betaling verzekerd. Wat ook verzekerd moest worden waren de zeetransporten. Hiervoor was Lloyd's in Londen verantwoordelijk. Verder moesten de schepen die werden gebruikt voor het vervoer brandstof kunnen bunkeren, vooral steenkool uit het Verenigde Koninkrijk. Dit was over de wereld verspreid opgeslagen in depots die ook al door de Britten werden gecontroleerd. Vanuit Rotterdam ging het erts per rijnaak naar Essen, een reis van 210 kilometer. Totdat Krupp betaalde waren de kosten voor Deutche Bank die leningen elders afsloot (bijvoorbeeld bij Crédit Lyonnais) om hiervoor voldoende kapitaal te hebben.
Deze geglobaliseerde handel in mangaanerts omvat minimaal zeven betrokken partijen. Elke beweging kent zijn zwaktes. Hoe deze constructie in te zetten om controle op de handelsbewegingen te krijgen was de voorliggende vraag en die tevens aan de basis stond van het moderne sanctiesysteem. Financiering en beschikking over brandstof gaf veel mogelijkheden. Later zetten de geallieerden alle mangaan op een lijst met producten die militair bedoeld waren en ten alle tijden in beslag genomen konden worden. Al snel controleerden ze meer dan 90 procent van de mangaan productie. Spanje en Boekovina (een gebied tussen Roemenië en Oekraïne) bleven over voor Berlijn en de Duitse militaire leiding richtte zich tevens op Rusland om toegang te krijgen tot het unieke metaal.
De sancties waren effectief. Door een gebrek eraan ging de kwaliteit van het Duitse staal snel achteruit met effecten op het slagveld. Aan het eind van de Eerste Wereldoorlog is er een Duitse militaire actie om toegang te krijgen tot de mangaan voorraden in Oekraïne en de Kaukasus.
____________
1 Het verhaal rond de controle op de mangaanimporten - met militaire gevolgen - ontbreekt in het lijvige The arms of Krupp door William Manchester (Londen: Little Brown and Company, 1968). Een ommissie die 33 jaar later door het groeiende belang van sanctiepolitiek niet meer zou voorkomen.
Infrastructurele
macht
Groot
Brittannië speelde een centrale rol binnen de ontwikkeling van het
sanctiewapen. Via de City van Londen liep de financiering van zo'n 60
procent van de wereldhandel. Het rijk werd ook wel het Saudi Arabië
van die tijd genoemd, omdat het grote delen van de van belangrijkste
brandstof, de kolen, controleerde. Ruim twee derde werd gewonnen op de Britse eilanden.
Daarbij kwam dat het over 70 procent van de telegraafkabels
beschikte. “De Britse infrastructurele
macht over de activiteiten binnen de geglobaliseerde wereld –
goederen, geld, brandstof en informatie – waren enorm,” zo
vat de schrijver samen. Daarnaast was het ook een maritieme macht en
werd de Britse marine ingezet om handelsstromen te controleren, ook
op de Noordzee, wat ook van dit water een oorlogszone maakte.
De
controles op 'smokkelwaar' waren vooral gericht op vervoer naar de
neutrale Europese landen: Nederland, Zwitserland, Scandinavië en
Spanje. Nederland kon de handel naar Duitsland niet stoppen, zo was de
visie in Den Haag. Dat zou de neutrale positie in gevaar brengen.
Maar de transithandel naar Duitsland was wel van groot belang voor de
Duitse oorlogsinspanningen en moest militair gezien wel eindigen. Om
dat te bereiken werd de diplomatieke druk op Den Haag opgevoerd.
Organisatie en
informatie
Voor handel en
financiering werd een vergunningenstelsel opgezet door het Britse War
Trade Department (WTD). Dit leverde meteen ook weer inlichtingen op
het gebied van handelsstromen op. Die gegevens werden verwerkt door
het Trade Clearing House (TCH). Toch bleef Duitsland goederen
invoeren. De sancties zouden niet krachtdadig en niet waterdicht genoeg
zijn, zo was de kritiek. Toch zou het nog tot 1916 duren voordat er
een organisatie voor een krachtiger vorm van economische isolatie
werd opgezet. In Groot Brittannië werd dit het Ministerie van
Blokkade. Hiermee werd de inzet van economische oorlogsmiddelen
gecentraliseerd. Het TCH werd gereorganiseerd en omgedoopt in het
War Trade Intelligence Department (WTID). Het verwerven van
inlichtingen en het vertalen daarvan in sanctiemaatregelen zijn ook
ruim een eeuw later nog een bepalende factor in de sanctiepolitiek
(door de digitalisering van informatiestromen zelfs in sterkere
mate).
Rantsoenering
Het
verwerven van informatie zou steeds dwingender vormen aannemen. Er
kwam een statistisch model dat ook wel rantsoeneringsmodel werd
genoemd. Neutrale landen hadden aldus toegang tot de 'normale'
hoeveelheden, gemeten naar eerdere import en import daarbovenop
werden verhinderd. Nederland importeerde in 1915 bijvoorbeeld op
grond van deze methode teveel lijnzaad, smeerolie en benzine. De
behoeften van landen werden regelmatig te laag ingeschat. Als een
land een periode minder gebruikte dan voorzien, dan werden de cijfers
op grond daarvan naar beneden bijgesteld. De Britse marine stopte dan
het doorlaten van verdere toelevering. Daarmee kregen de Engelsen
controle over de wereldeconomie. Overigens zou de bedenker van dit
statistische model, Arnold-Forster, later opmerken dat deze
economische blokkade een verschrikkelijk middel was en in staat
honderdduizenden te doden. De bajonet was dan wel ingeruild voor de
pennenstreek, maar de verschrikkingen zouden blijven. Alleen zouden
ze geen oorlog meer heten.
Zwarte
lijsten
Hiernaast kwam er ook een
zwarte lijst met bedrijven die de regels overtraden, en waarvan
goederen in beslag genomen konden worden. Naast deze openbare lijst
waren er drie geheime zwarte lijsten: een met bankiers, een voor
schepen, en een voor bedrijven die verdacht werden van handelen met
de vijand. Om goederen te vervoeren konden exporteurs een vergunning
voor vervoer aanvragen bij de Britse ambassade. En om nog toegang tot
Britse kolen te hebben moesten schepen zich laten inspecteren in een
Britse haven. Deze zogenaamde bunkercontrole werd een van de
effectiefste delen van de sancties. De Fransen voegde nog een middel
toe; voorraden van goederen werden opgekocht, zodat ze niet meer voor
de vijand beschikbaar zouden zijn. (Overigens noteert de schrijver
dat de Fransen hun mankracht efficiënter inzetten dan de Britten.)
Kleine
banken
Naast deze middelen kwam er
ook een systeem om banken in kleine landen (genoemd worden die in
Amsterdam, Rotterdam, Kopenhagen, Christiania, Bergen, Malmö,
Trondheim en Stockholm) te controleren. De volumes van de transacties
bij deze kleine banken namen tijdens de oorlog sterk toe. Wat normaal in een maand
verwerkt werd ging er nu in een dag doorheen, aldus een
WTD-circulaire. Om de financiële maatregelen goed van de grond te
krijgen werden ervaren bankiers aangetrokken. Een belangrijke
doelstelling was het voorkomen dat buitenlandse winsten door Duitse
bedrijven terug naar het moederland zouden vloeien. Er wordt een
voorbeeld genoemd van transacties vanuit Argentinië door Franse
(Crédit Lyonnais) en Nederlandse (Banco Hollandés de la América del
Sud) banken. Beide werden bestraft.
De Fransen waren voorzichtiger
met strafmaatregelen dan de Britten. Banken zouden zich bij te
strenge straffen immers ook los kunnen maken van de geallieerden en
kiezen voor de vijand. Dan was het resultaat tegengesteld aan het beoogde doel. Het systeem zou zich daarom niet tegen banken, maar
tegen transacties moeten keren. Dit vat een belangrijke probleem
bij inzet samen; een die ook in de huidige tijd nog bestaat.
Voedsel en
agrariërs
In Engeland was de
vrijhandels adept burggraaf Cecil of Chelwood een groot voorstander
van het sluiten van de markt voor Duitsland. Cecil zou tot ver na de
oorlog blijk geven van een keiharde politiek waarbij het economische
wapen een grote rol speelde. De politiek werd ingegeven door de
Britse positie dat het land voor 65 procent van het voedsel, gemeten
in calorieën, afhankelijk was van het buitenland. Die zwakte werd
vertaald naar Duitsland en zorgde voor de dominantie van de
zienswijze dat zo druk op Berlijn kon worden uitgeoefend. In
Duitsland zou de oorlog echter een andere invloed op de oorlog
hebben. Agrariërs werden gemobiliseerd wat het aantal landarbeiders
in Duitsland verminderde en door de blokkade kon niet geëxporteerd
worden, waardoor de inkomsten, ook die uit landbouw, afnamen. Dit
sturen van de handelsstromen vanuit conservatieve kringen betekende
overigens niet dat de hang naar vrijhandel in het algemeen
verminderde. Conservatief Cecil werd wel de dominante kracht van de
Britten bij het vormgeven van de economische oorlog.
Rusland
In
1917 wordt Rusland geconfronteerd met een blokkade. Zowel de toevoer
vanuit de Zwarte als Oostzee wordt afgesloten door respectievelijk het
Ottomaanse rijk en Duitsland. De havens in het Noorden waren maar zes
maanden per jaar open en daarop kon het land niet draaien. Al snel had Rusland
geen kolen meer voor spoorvervoer en kon het Russische leger en de
bevolking niet meer van voedsel worden voorzien. In maart 2017 werd
het regime van de Tsaar verdreven door de woedende bevolking.
Aan het eind van de Eerste
Wereldoorlog vielen de geallieerden Rusland binnen om te voorkomen
dat Duitsland hier grondstoffen vandaan zou halen. Het was dus deel van
de blokkade tegen Berlijn. De Duitsers meenden dat het hen niet zou
treffen, maar het leidde tot enorm dodelijke gevolgen. In
Centraal Europa zouden door honger en ziekte 300.000 tot 400.00
mensen omkomen.3
Het
zijn slechts een paar van de voorbeelden dat jaar wat controle over
het vervoer van grondstoffen kan betekenen. Het leek steeds meer een
wapen om oorlogen te winnen.
Anderzijds was er na de
Eerste Wereldoorlog geen duidelijk verband aan te wijzen tussen
economische druk en militair verlies. Toch was de overheersende
mening dat het wel degelijk doorslaggevend was geweest. Dit kwam
doordat de verslagenen zelf het verhaal versterkten om de schuld bij
externe partijen te kunnen leggen. Bovendien bood de aldus benoemde schade
ruimte bij het onderhandelen over de omvang van de compensatie maatregelen in het verdrag van
Versailles. De betrokkenen aan geallieerde zijde hadden op hun beurt
geen belang bij het het kritiseren van de eigen politiek.
De
aldus ontstane mythe had vervolgens wel invloed op de ontwikkeling
van het economische wapens in de rest van de eenentwintigste eeuw.
Onweerstaandbaar
Na
de oorlog betekent het dat ook de Volkenbond een onweerstaanbaar
wapen kan inzetten, zodat een machtspositie niet langer een onhaalbare wensdroom
is; ze kan gaan heersen met een economisch drukmiddel. De voormalige
Franse Premier Léon Bourgeois merkte op dat er ook een militaire
strijdmacht aan de Volkenbond verboden moest worden voor het
uitvoeren van militaire sancties. De militaire macht zou ook in het
eerste concept handvest van juni 1918 staan. Dit naast vier soorten
economische maatregelen: blokkade, embargo, ontzeggen grondstoffen en
maatregelen gericht tegen buitenlandse financiering. De Franse
juristen die het handvest opstelden lieten geen misverstand bestaan,
de economische sancties waren extra bovenop een gewapende macht.
Tegen dit plan kwam forse oppositie van de zijde van Londen en
Washington. De Britten verzwakten het voorstel naar een waarin de
Volkenbond de bevoegdheid kreeg om militaire inzet te organiseren.
Van een militaire staf was geen sprake. De Amerikanen lieten
militaire maatregelen helemaal buiten hun visie. Niet de Volkenbond
maar het Congres moest besluiten tot militaire inzet.
Hiërarchie
Wel
kwam er steun vanuit links voor economische sancties als
afschrikkingsmiddel waaronder het controleren en zo nodig stopzetten
van grondstoffen, waaronder ook voedsel viel. De Verenigde Staten
zouden buiten de Volkenbond blijven. Duitsland zou in 1926 toetreden
en Rusland in 1934 (en werd weer uit de organisatie gezet in 1939). De
permanente leden werden de Britten, Frankrijk, Italië en Japan. De
Europese landen (aangevuld met niet permanent lid België) dienden in
het kader van het Verdrag van Versailles hun eigen belangen met de
aan Duitsland opgelegde compensatie eisen. De Bond begon met het
straffen van kleinere landen (Joegoslavië en Griekenland, het tweede
land sterk afhankelijk van voedsel import en daardoor te dwingen
stappen te zetten) en liet het Italië van de fascist Mussolini
buitenschot. De schrijver oordeelt dat er een imperialistische
hiërarchie was op grond waarvan economische drukmiddelen werden
ingezet. De praktijk liet zien dat deze vooral de kleinere of
Aziatische landen trof.
Regime change
In de Verenigde Staten bestond een andere inzet dan in Europa. De
sancties moesten een middel zijn om het Duitse politieke systeem te
democratiseren, daarmee zou de vrede gediend zijn. In Europa waren de
sancties eerder een middel binnen de economische rivaliteit. In
Londen en Parijs werd de aanpassing van het Duitse politieke systeem minder
belangrijk geacht. Voor Washington moest Duitsland weer een deelnemer
binnen de wereldeconomie worden en zo integreren, wat een bijdrage
zou leveren aan het vallen van het militaristische systeem. De
Volkenbond moest een ideologisch programma in die richting krijgen.
Binnen de League to Enforce Peace (LEP) bestond de hoop dat president Wilson
bij zou dragen aan het steunen van een sanctiepolitiek. (Mulder meldt
hier als opvallende zijstraat dat men binnen de LEP nooit had gedacht
aan de mogelijkheid dat de Verenigde Staten zelf wel eens onder
sancties zouden kunnen vallen.)
Kanonneerbootdiplomatie
De
geallieerden houden de blokkade tegen Duitsland echter in stand, ook
na het sluiten van de wapenstilstand. Duitsland moest verzwakt worden
als Europese mogendheid, zeker na het tekenen van het Brest-Litovsk
verdrag tussen Rusland in Duitsland in maart 1918. Ook de Hongaarse
en Russische Sovjetrepublieken blijven onder de blokkade vallen die
daarmee naadloos van oorlogstijd naar vredestijd overgaat om de naoorlogs
orde een kant op te dwingen. Het voelde weliswaar onplezierig dat
vrouwen en kinderen hier het slachtoffer van werden, maar de druk was
nodig, zo stelde Harold Nicholson, een diplomaat in dienst van
Boerenleider Jan Smuts en tijdelijk onderhandelaar met het Hongaarse
bewind.
Andere maatregelen zouden ook blijven bestaan. De
bunkercontrole uit de oorlog zou nu tegen de Bolsjewieken worden
ingezet. Deze naoorlogse inzet zou niet alleen in de getroffen landen
tot veel debat en oppositie leiden. Maar ook in gevestigde Westerse kringen.
Welke ethiek schuilde achter het treffen van burgers?
Naast het
voortzetten van de oorlog met andere middelen, was er ook een andere
reden voor het handhaven ervan. Parijs en London liepen op hun
tandvlees en konden op een goedkopere wijze druk blijven
uitoefenen en tegelijk de kostbare mobilisatie verkleinen. Pas in
juli 2019 werden de maatregelen beëindigd.
Roergebied
Frankrijk
zou niettemin of juist door diezelfde krappe beurs gedreven een
militaire inval in Duitsland doen en het Roergebied bezetten om zich met
Duitse steenkool de compensatie uit te betalen. De Britten vinden dat
paal en perk aan de Franse interventies moet worden gesteld. Maar
Parijs kan rekenen op steun van Brussel en Rome die zelf ook
herstelbetalingen wensen. Belgische troepen maakten zelfs onderdeel
uit van het 60.000 militairen sterke Frans-Belgische invasieleger.
De reactie in Duitsland laat zich raden. Van links tot rechts
werd deze Franse kanonneerbootpolitiek veroordeeld. Rechts in Duitsland
grijpt de inval aan om de eigen falende politiek er mee toe te dekken.
Duitsland zoekt steun bij de Volkenbond, dat kan ook als niet lid
(art. 17). De invasie zorgde juist voor Duitse eenheid tegen de inval
en versterking van het nationalisme. De Fransen zouden echter uitgaan
van de gedachte dat als Duitsland geen bakzeil haalde, en weigerde de
compensatie te betalen, de inzet vergroot moest worden. De schrijver
merkt op dat de Roer (en ook in het boek uitgebreid besproken Korfoe) kwestie het
onplezierige imperialistische verleden van economische dwang
terugbrachten in een organisatie die claimde er te zijn om
machtspolitiek iets van het verleden te maken.
Sancties
Hoewel
de Britten het in beginsel onwenselijk vonden, werden sancties het
wapen van de Volkenbond. De president van de Verenigde Staten,
Herbert Hoover, steunde het idee, evenals de Fransen. Het wapen was
zwanger van de gedachte dat het de loop van de geschiedenis kon
veranderen, “misschien wel buiten propporties”, zo koelt
Mulder de verwachtingen aan het eind van hoofdstuk twee. Een precieze
omschrijving van de voorwaarden voor inzet, die Nederland wenste,
werd door de Britten weggebluft. Cecil wilde geen streng afgebakende
betekenis.
Het sanctiewapen is een van de drijvende krachten
binnen de oorlogsvoering geworden, niet slechts een ongewapende
reactie erop. De logica in oorlogstijd verschuift naar de een visie
gedurende vredestijd of in andere woorden “de oorlog met wapens
is over, de economische oorlog gaat door,” en
zo blijft
Europa in de greep van de ontberingen.
Bemiddeling
Ook onder
groepen die oorlog onder controle wilden brengen, kreeg het middel
steeds meer aanhang, zoals van de arbitrage4
beweging die geschillen voor wilde leggen aan een internationaal hof.
Het debat liep hoog op, terwijl de internationalist-koopman Léon
Bollack voorstelde een totale boykot in te stellen van landen die een
uitspraak van het hof weigerden uit te voeren, vroeg de Hongaarse
socioloog André Maday zich af of het creëren van hongersnoden wel
wenselijk was. Zo werd in 1917 tegen Griekenland een blokkade
ingesteld om binnen het land een oppositie af te dwingen tegen de
clique rond Koning
Constatijn II die zich op Duitsland richtte. De honger en het
dodental liep op in Athene. De Koning zou vervolgens aftreden.
De Eerste Wereldoorlog zou betekenen dat een theoretische discussie over het economische wapen praktische handen en voeten zou krijgen. Het zou tot op de dag van vandaag niet meer van de agenda verdwijnen. Toch zou met de inzet van het sanctiemiddel na de oorlog tegen de communisten in Rusland het debat weer oplaaien: “Luide campagnes door feministen, linkse, en liberale groepen hielp de bondgenoten echter om de economische druk op Centraal- en Oost-Europa te matigen vanwege de angst dat de bevolking in handen van de politieke radicalen zouden worden gedreven in plaats van naar burgerlijke stabiliteit.” Niettemin zou een blokkade op voedsel voor de Volkenbond een uiterste middel zijn, maar wel een middel dat ze in mocht zetten.
Aristocratie
De
maatregelen zelf zijn ook geëvolueerd in de loop der tijd. Eerder
moest de oorlog verklaard worden voordat sancties van kracht konden
worden, ze waren kortom deel van de oorlog en gericht tegen materiële
zaken (inkomen en grondstoffen). De periode van globalisering voor de
Eerste Wereldoorlog werd overigens ook veroorzaakt door de wetgeving
die privébezit beschermde tegen oorlog. Oorlog was immers geen
activiteit tussen private partijen, maar tussen staten, zo was de
idee. De ontwikkeling van het sanctiemiddel zou deze bescherming op de helling zetten. Door de dam tussen economie en oorlog
werd het bijna onmogelijk economie en samenleving tot doelwit van
oorlog te maken. Het systeem bracht de aristocratie de mogelijkheid
een heldenstatus in oorlog te verwerven, terwijl de bezittingen
buitenschot bleven, zo merkt de schrijver op. Wat hier een einde aan
maakte waren de imperialistische oorlogen elders waar hele
bevolkingsgroepen doelwit werden en er kwam oppositie vanuit de elite
tegen dit onderscheid: “er kan niet
tegelijkertijd een oorlog met wapens zijn en een vrede in de handel,”
zo merkte rechter en parlementslid voor Wales John
Nicholl in 1800 al bondig op.
WILPF
Winston
Churchill was van mening dat het inzetten van het economische wapen
“weerzinwekkend”
is en bovendien zou je mensen ermee de armen van de Bolsjewieken in
hongeren. Christabel Pankhurst van de Sufragettes was wel voor het
handhaven. Ze vond zelfs dat Cecil te weinig krachtdadig was.
(Overigens waren de meeste vrouwengroepen een andere mening
toegedaan, voorop de WILPF. Deze nog
steeds bestaande organisatie sprak zich uit
tegen de uitroeiing, die begon met kinderen en ze zette zich in tegen
de inzet van economische middelen die kapot maakten wat vrouwen
hadden opgebouwd.) Wat overigens niet betekende dat ze de inzet van
de economische middelen geheel afwezen, maar wel de inzet van voedsel
als wapen. Een paar jaar later zou Emily Balch van de WILPF een
tactisch argument naast het morele zetten. Door voedsel tot wapen te
maken, zouden de armen en zwaksten getroffen worden. “Niet
de rijken, machtigen en legers.” Die
zouden er dan ook niet door gedwongen worden hun koers aan te passen.
Later zou ook Balch meegaan met de oproepen, maar stellen dat ze
“geen beweging van massale haat en
oorlogsstemming mogen aanwakkeren.”
Hongerdoden
Vanuit
de Volkenbond kwam het commentaar dat de sancties om
afschrikkingwekkend te zijn ook genadeloos moesten zijn. Dat was
juist om erger te voorkomen, zo was de stellingname. President Hoover
had echter zijn twijfels over het handhaven van de blokkade, niet
vanwege moreel problemen met sterfte door gebrek, maar ook vanuit
tactische overwegingen dat de ontberingen mensen in handen van de
radicalen zouden jagen. Hij had nog een reden. De blokkade was niet
in het belang van boeren in de Verenigde Staten, die konden er hun
producten immers niet kwijt. Een punt dat we ook veel later als
argument zien opduiken onder president Reagan, zoals beschreven door
Agathe Demarais.5 Ook
na de Eerste Wereldoorlog kwamen exporteurs met een afzetmarkt in
Rusland met een dergelijk argument en uiteindelijk werden de
maatregelen op 16 januari 1920 beëindigd en zou handel met
boerencoöperaties in Rusland weer mogelijk
zijn. In de periode na het sluiten van de wapenstilstand werden
hulpprogramma's opgezet om de nood te lenigen. De Supreme Allied
Council (SEC) had dus ironisch genoeg zowel de macht om voedsel te
verstrekken als om tegelijkertijd mensen uit te hongeren. De gewelddadige
situatie in de getroffen landen verhulde nog enigszins de effecten
van de hongerpolitiek. Maar duidelijk was dat verschrikkingen zowel in oorlogstijd als vredestijd
konden bestaan.
Oorlogsmiddel in
vredestijd
Het samenvoegen van
concepten op het gebied van sancties in vredestijd uit de Verenigde
Staten en van de Britten, in de zogeheten Cecil-Miller Draft, was de
eerste keer dat het verband tussen blokkade en een oorlogsverklaring
was verdwenen. Het wapen ontwikkelt voor en in oorlogstijd
verwierf de positie van een legitiem middel ten tijde van vrede. Zo werd dit in januari 1919 deel van de
wereldpolitiek. Nog een nieuwigheid was dat de maatregelen zich niet
tegen inwoners maar tegen nationaliteiten gingen richten, wat het
mogelijk maakte strafmaatregelen in te stellen tegen partijen die
elders in de wereld gevestigd waren, maar wel met de te treffen
vijandige nationaliteit.
De Verenigde Staten kregen hun zin dat
een raad van grootmachten mocht bepalen of een daad van oorlog had
plaats gevonden op grond waarvan een
reactie bepaalt kon worden. Wat Frankrijk nog bijdroeg was een positief
sanctiemiddel.
Het zou alleen nog tot halverwege de de jaren twintig voordat dit
verder werd ontwikkeld. Verder werden de oorspronkelijke Franse
voorstellen verwaterd. Aan
het slot van de oorlog maakte nieuwe wetgeving in de Verenigde Staten
het ook nog mogelijk bezit van vijanden te onteigenen.
Dat er geen
kogels gebruikt werden, maakte het economische wapen niet geweldloos,
zoals hier eerder werd beschreven aan de hand van hongerdoden. Bovendien
gaat al snel blijken dat de economische oorlog tegen de
oorlog ook een nefaste invloed heeft op de wereldeconomie.
Aanjager oorlog
Duits militair
theoreticus Erich Ludendorff stelde dat Duitsland de slag zou hebben
verloren als ze het hadden moeten doen met de grondstoffen binnen
de eigen grenzen. Ludendorf meende ook dat een krachtige economische
oorlogsvoering de benodigde middelen voor het verwerven van een
hegemoniale positie hadden verkleind. De keerzijde van het wapen
wordt dus al snel duidelijk. Landen zullen er op reageren door
het verwerven van toegang tot grondstoffen elders. Dat was ook wat kleinere landen (zoals
bijvoorbeeld Nederland, Denemarken en Zwitserland) vreesden met de
instelling van de economische sancties door de Volkenbond tegen
Duitsland. Het middel om oorlog te stoppen, werd juist een aanjager
ervan. Deskundigen hadden dit al voorspeld.
Instabiliteit
Hoe
verder de spanningen in de wereld opliepen en hoe meer het
sanctiewapen werd bepleit hoe meer ook duidelijk werd dat het de
instabiliteit eerder vergrote dan verdreef. Sancties werden onderdeel van de strijd om de macht.
In
algemenere zin hebben sancties het internationaal recht beïnvloed,
de grens tussen oorlog en vrede verlegd en een nieuw middel om
economische belangen te behartigen geïntroduceerd. De invoering riep
vragen op. Hoe controleer je activiteiten van burgers van de
getroffen staat elders in de wereld en hoe zorg je ervoor dat andere
landen de sancties niet gaan doorkruisen? Iedere staat, bedrijf of
individu moest bovendien bijdragen aan het isoleren van de agressor. Kortom
liberale waarden zoals de vrije zee, een liberale economie en
neutraliteit voor de wet moesten het ontgelden.
Tandeloos
De
tijdens de Eerste Wereldoorlog opgedane kennis werd ingezet in de
Volkenbond. De organisatie riep het zogenaamde artikel 16 in het
leven waarin de economische sancties werden uitgewerkt. De Volkenbond
beschouwde zich niet als een tandeloze tijger, zoals ze tegenwoordig
vaak wordt gezien, maar als organisatie met een machtig
afschrikkingswapen in handen, erger dan oorlog, zoals president van
de Verenigde Staten, Woodrow Wilson, het typeerde. Het zou agressors
de lust om te gaan vechten ontnemen en bovendien geen levens buiten
de te treffen staat kosten. Eerder schreef een Amerikaanse journalist
al dat het een “kracht
subtieler en groter [dan van strijdkrachten was], de macht van
economische verstikking.” De
politieke leiders van Frankrijk en Engeland vonden dat het een
krachtig machtsmiddel moest zijn om agressors (wie dat zijn is niet
zelden een politiek of moreel oordeel) onder druk te kunnen zetten.
Bajonetten
of pennen
Pennen
lijken schoner dan bajonetten, en daardoor wel zo gemakkelijk om in te
zetten; zo ontstond na 1919 ook een permanente dreiging van
economische oorlogvoering. Bovendien waren de koloniale machten geen
vreemden van grote doden aantallen en konden ze de gevolgen op grond
daarvan verdedigen, gemakkelijker wat betreft Aziatische
dan Europese slachtoffers.
Dat laatste gold vooral de Fransen en Britten. Ze worden dan ook wel
gezien als disciplineringsmaatregelen tegen de periferie.
De
sanctie maatregelen hadden in oorlogsmoe Europa van de jaren twintig
een positievere, stabiliserende, invloed, maar in de jaren dertig
zorgde ze juist voor destabilisering. Ze versterkten het nationalisme
eerder dan dat het er door afgezwakt werd. Hij
zegt tegen Rutger van der
Hoeven van De Groene Amsterdammer: “(...)
in de jaren dertig, tijdens de Grote Depressie, wakkerden sancties de
internationale spanningen en instabiliteit aan,” dat
is een van van de centrale een conclusies in het boek.6
Kleinere landen waren gevoeliger voor de strafmaatregelen dan
grotere landen. Dat betekent niet dat ze daar geen effect hadden.
Mussolini zou een volgende veroveringsoorlog moeten uitstellen
vanwege de door de Volkenbond opgelegde sancties na de inval in
Ethiopië. Ze bleken hier inderdaad een krachtig middel, en het
verhaal van de zwakke Volkenbond wordt er weer mee genuanceerd. “Het
was niet een zwakte van de instituties, maar een zwakte van de wil”
de maatregelen uit te voeren, zo stelde een jurist
uit de VS, Edwin Borchard. De Duitse econoom Moritz Bonn
constateerde met betrekking tot de sancties tegen Italië, voorafgaand
aan de Ethiopische oorlog:
“Het
kan niet gezegd worden dat de sancties faalden. Druk die nooit
uitgeoefend is kan immers niet hebben gefaald.
Mislukken
Toch
zou de inzet van de sancties tegen Italië om drie redenen mislukken:
ze werden voor het eerst ingezet tegen een relatief omvangrijke
geïndustrialiseerde staat, de inzet was halfwas (een olie embargo
waarvoor Mussolini vreesde werd niet ingezet en de financiële
sancties waren niet afdoende), en ten derde werd een deel van de
sanctiepolitiek minder effectief doordat landen als Japan, Duitsland
en Italië een zelfvoorzienende economie (autarkie) opzetten.
Overigens zou zelfvoorziening voor Italië onhaalbare blijken. Het
land zou zich daarom verder verbinden met Duitsland om meer
economische armslag te krijgen. Beide zouden ook elders oorlog gaan
voeren juist om toegang tot grondstoffen te krijgen. Duitsland
beschreef die optie in het Vierjaarplan van 1936, daarin werd naast
autarkie en veroveringen ook het belang van routes over land naar
grondstoffen genoemd.
Verbruik
Sanctie
politiek veranderde in de jaren dertig. Geconstateerd werd dat niet
alleen aanvoer, maar ook verbruik een grote rol speelde. De
geïndustrialiseerde landen verbruikten in de jaren dertig twee keer
zoveel kolen en negen maal zoveel olie als in 1900. Die brandstof
moest er wel zijn of aangevoerd worden. Oorlogsinspanningen voerden
de behoeftes nog verder op, en de verwachting was dat juist
oorlogsvoering de positie van Italië zou verzwakken; met
andere woorden de militaire avonturen waren juist de strop waarmee
Mussolini zichzelf zou wurgen. Drastische strafmaatregelen waren
daarom niet nodig; voorraden grondstoffen en financiële reserves
zouden toch wel uitgeput raken. Dus bleef het Suez-kanaal open, kwam
er geen olie-embargo en maritieme blokkade om de oorlog in Ethiopië
tegen te gaan. Het kanaal werd niet gesloten op grond van een verdrag
uit 1888 (De conventie van Constantinopel7).
Mussolini dreigde het afsluiten ervan als oorlogsverklaring tezullen
beschouwen.
Reden genoeg voor de Fransen en Britten om er van af te zien. Zo werd
de geest van oorlog vermeden, maar Italië ook niet gedwongen van de
oorlog af te zien; Rome werd er juist toe gezet.
De
strafmaatregelen leidden bovendien tot een neiging naar autarkie,
waardoor de invloed door
strafmaatregelen van buiten op die landen juist afnam, een mechanisme dat een belangrijke rol speelt in
het afwijzen van sancties, zoals beschreven door Agathe
Demarais in Backfire.
De reactie van Japan en Duitsland erop maakte de wereld onbedoeld
juist instabieler dan ze al was. Het zoeken naar autarkie en de
steeds krachtiger sancties waren eerder een escalatiespiraal. De
dreiging met sancties zou de ook de globale economische situatie
negatief beïnvloeden.
Negatieve
en positieve sancties
Overigens hadden de Volkenbondsancties zowel een
positieve als negatieve kant; het steunen van slachtoffers van
interstatelijk geweld naast het onthouden van producten aan agressors.
Dat waren de doelstellingen ze uitvoeren stuitte op vele barrières.
Juist het negatieve deel van de sanctiepolitiek zou dominant worden en
van de positieve vorm een ondergeschoven kindje maken. In het begin
steunde vooral Frankrijk de positieve vorm als permanent middel;
later vielen Finland en Polen Parijs bij. Als ook Nederland,
Tsjecho-Slowakije, Roemenië en Griekenland het middel gaan steunen,
komt Duitsland in het verweer. Gevreesd werd dat vooral Frankrijk er
zijn economische voordeel mee zou doen. Berlijn ging er vanuit dat
het sanctiewapen zwak was en wilde dit al in de jaren twintig zo
houden. De uitvoering ervan zou stagneren. De
Verenigde Staten kon het niet binnen zijn neutrale politiek passen.
Een land dat aangevallen wordt steunen is immers niet neutraal.
Dus geen positieve sancties, in de vorm van hulp aan Ethiopië en
juist niet aan Italië bijvoorbeeld.
Die houding zou de
Italianen in Ethiopië goed uitkomen. Wel werd een plan voor
financiële steun uitgewerkt in Verdrag inzake financiële bijstand.
Het aannemen van dit verdrag werd gekoppeld aan internationale
ontwapening. Toen deze plannen tijdens de Wereld
Ontwapeningsconferentie in 1933 – in een wereld waar samenwerking
geen prioriteit had – faalden, ging ook de financiële
steunwetgeving de mist in. Al snel zouden ook andere ideeën, zoals
het Kellogg-Briand Verdrag waarin oorlog als instrument voor
nationale politiek werd afgewezen, uitgekleed worden.
Verenigde
Staten
De VS claimden het recht op
zelfverdediging (inclusief overzeese belangen), de Britten wilden hun
regio's met speciale en vitale belangen kunnen verdedigen.
Zelfverdediging werd zo een breed begrip. En het afwijzen van oorlog,
met uitsluiting van zelfverdediging, kreeg hierdoor minder betekenis.
Dat de Verenigde
Staten geen deel van de Volkenbond waren zorgde voor nog een
probleem. Als de Volkenbond een agressie oorlog zou bestraffen en
handelaren van de VS zouden onder het mom van neutraliteit doorgaan
met het bevoorraden ervan, dan moest er gekozen worden tussen het
steunen en handhaven van de Volkenbond politiek of die van de
Verenigde Staten. Voor de Britten was het duidelijk als de VS niet
mee zouden doen dan konden ze de Volkenbond niet steunen.
De
jaren dertig begonnen kortom op het gebied van sancties weinig
belovend. Toch zouden ze uiteindelijk ingezet worden in alle delen
van de wereld, waar een militaristisch Japan, een Nazistisch
Duitsland en een fascistisch Italië zich bewapenden, zich land
toe-eigenen en een imperium opbouwden. Maar of ze ook doortastend
werden inzet? Vele betwijfelen dat. De VS en de Britten weigerden
hierbij het voortouw te nemen, aldus auteur Charles
Kindleberger. Ook Zara
Steiner verweet dit de Britten. Zelfs toen de
Sovjet Unie (sinds 1934 permanent lid van de Volkenbond) sancties
tegen Nazi Duitland niet uitsloot, weifelden Westerse regeringen,
omdat ze bang waren voor de gevolgen op hun nationale economieën.
Het boek staat vol redenen die landen gaven of hadden om niets te
doen. Het verminderen van wapenexport werd bijvoorbeeld niet gewenst
door de militaire industrie. De VS had dan wel een verdrag tegen agressie
oorlogen getekend, maar het land weigerde, voor dat Roosevelt
president werd, er daadwerkelijke tegen op te treden.
Japan
Sancties
tegen Japan werden niet doorgezet, omdat men vreesde dat dit Tokio
tot meer militaire acties aan zou zetten. Sterker nog. In 1938 klaagde Robert
Cecil, op dat moment lid van het huis van afgevaardigden, dat de
Verenigde Staten vliegtuigen aan Japan bleven leveren. De VS zouden
samen met Nederlands Indië in 1940 belangrijke leveranciers van
grondstoffen voor Japan worden. Als de VS uiteindelijk wel
economische sancties tegen het land uitroept dan zal de Japanse
agressie zich snel door de regio van de Stille Oceaan verspreiden,
een gevolg waarvoor al gewaarschuwd was.
Op het moment dat de
Verenigde Staten alle export naar Japan onder een vergunningplicht
bracht die was bedoeld om een “stop om
de Japanse nek te zijn” en ook de
Britse en Nederlandse overheid de politiek van de VS volgden en
Japanse bezittingen werden bevroren toen was het niet meer dan een
een rekensom om te zien dat Tokio snel zonder buitenlandse valuta zou
zitten en tekorten van bijvoorbeeld brandstof niet meer kon
aanvullen door aankopen op de internationale markt. Niet moeilijk om
te begrijpen dat Japan die tekorten door veroveringen in Zuidoost
Azië aan zou gaan vullen. Die dreiging was er voor de harde
maatregelen niet, aldus de VS-admiraal Harold Stark.
Zijn Japanse
collega Admiraal Osami Nagano stelde: “onze
voorraden krimpen geleidelijk, als we gaan vechten, dan denk ik hoe
eerder hoe beter.” De Japanse marine
verbruikte 400 ton brandstof per uur. Ze werd door het embargo tot
oorlog gedreven, stelt de schrijver. Elders had het olie-embargo wel
gewerkt. Franco had eerder na een olieboykot besloten buiten de
oorlog te blijven. Bij Japan liep dat anders. Een standaard aanpak
werkte niet. Tokio kon niet winnen, maar koos voor oorlog om toegang
te krijgen over bijvoorbeeld de Oost-Indische olievoorraden.
Toen
en nu
Dat is een van de wezenlijke
aspecten van het boek. Niet het wapen van de sancties was zwak, maar
de maatregelen werden halfwas ingezet, vooral om redenen van eigen
belang of dit nu economisch of ideologisch was. Het roept tevens de
vraag op of de kritiek van de schrijver dat sancties niet hun werk
doen tegen sterkere landen en tot meer instabiliteit en conflict
hebben geleid, niet ingeruild moet worden voor een visie dat sancties
met meer inzet, meer kracht en minder ontziend moeten worden ingezet?
Die vraag komt ook in het boek aan de orde als reactie op de oproep
Raymond Buell in 1932 tot een krachtiger opstelling. Als Berlijn
duidelijker had geweten wat het over zich af riep aan de vooravond
van de Eerste Wereldoorlog dan was de oorlog te voorkomen geweest.
Maar die visie is niet gebaseerd op historische gegevens, maar op een
nieuwe filosofie rond de internationale orde, merkt Mulder als
reactie op.
De vraag is niet alleen deel van een historisch boek,
maar ook uiterst actueel. Misschien ligt daar ook het antwoord. De
sancties van dit moment tegen Rusland doen (grotendeels) hun werk
niet. Toch worden
er nog steeds strafmaatregelen toegevoegd.8
De sancties tegen China vertragen
op zijn best de
technologische ontwikkeling in het Rijk van
het Midden, maar maken het ook onafhankelijker van Westerse
technologie. De eindbalans lijkt ook daar niet in het voordeel van de
maatregelen uit te pakken. Anderzijds het peuteren van
microprocessoren uit wasmachines om ze te gebruiken in zogenaamd
hightech wapens, tekent ook de gedeeltelijke effectiviteit van dit
deel van de sancties.
Doordat positieve sancties niet van de grond kwamen en zodoende werd
gekozen voor discipline en straf en voor buitenlandse hulp aan de
getroffen partij, werd sanctiepolitiek een factor die de economische
instabiliteit vergrootte. De schrijver haalt de bekende econoom
Keynes aan die al in 1924 een voorstander van die positieve sancties
was. Pas als de Tweede Wereldoorlog al gaande is, krijgt die kant van
de sancties meer vorm. President Roosevelt ging zowel in China als
Zuid-Amerika steun verlenen om de invloed van Japan en Duitsland
terug te dringen. Tijdens de oorlog was de voorloper van de Verenigde
Naties al actief met de blokkade van Europa, oorlogsinspanningen
(Duitse steden massaal gebombardeerd) en ook plande het
hulpprogramma's voor getroffen burgers. Na een aanvankelijk weinig
florissante start bleven de positieve maatregelen bestaan en zouden
na de oorlog aan hun volgende leven binnen de Verenigde Naties
beginnen. Na twee oorlogen kregen sancties hun volgende vorm. Het was
duidelijk dat het economische wapen ook na de oorlog zou blijven
bestaan.
Toen er bemoeienis kwam van de New Dealers met de
Verenigde Naties, bleek Cecil in Engeland niet verheugd. Hij vreesde
dat linkse economen de VN wilden gebruiken voor hun plannen. Toch
konden de VS en Cecil elkaar wel weer vinden rond ideeën wat
noodzakelijk was na de oorlog. De Verenigde Staten wilden meer
militaire samenwerking. Cecil zag de noodzaak van een internationale
organisatie met militaire macht.
Actuele
tint
“De
strijd tot het vormen en gebruik van het sanctie wapen vormde de
wereld tussen de oorlogen verregaand en daardoor de structuur van de
politieke en economische orde die we vandaag de dag nog bevolken,”
zo geeft Mulder zelf een actuele tint aan zijn zoektocht. De gruwelen
van de Tweede Wereldoorlog (Auzwititz, Hiroshima/Nagasaki) maakten
dat er na de oorlog meer speelruimte bestond voor sancties dan
daarvoor. Daar kwam nog bij dat de VN een veel preciezer, krachtiger
en gestroomlijnder set van economische sancties had (artikelen 41 en
42) dan artikel 16 van de Volkenbond. Er ging onderweg nogal wat aan flarden.
Bevolking van andere landen werden legitieme doelwitten, privé bezit
en voedselveiligheid werden verzwakt. Dat sancties destijds werden
gezien als een oorlogsmiddel (nu veelal als alternatief voor oorlog),
maakte het zetten van dergelijke stappen normaler. Een medewerker aan
de Britse blokkade kon schrijven dat de maatregelen bedoeld waren om
Duitsers het te laten berouwen dat ze ooit kinderen op de wereld
hadden gezet en we zullen er voor zorgen dat ze wel geboren worden ze
zo behoeftig zullen zijn dat ze ook dan zo goed als dood zullen zijn,
voegde hij daar aan toe. Afschrikkingswoorden of wraakzucht?
Karakter
Waarop sancties zich
richten en de functie ervan is na de Tweede Wereldoorlog veranderd.
De Verenigde Staten als wereldmacht zouden het middel omarmden en
verder uitbreideden. In het interbellum waren sancties het middel in
handen van de heersende machten, het werd wel een middel in handen
van het Europees imperialisme genoemd. Na de Tweede Wereldoorlog
kregen ze door inzet ervan binnen Verenigde Naties en Europese Unie
meer krediet. Mensenrechtenschendingen, druk op dictators, gericht
tegen nucleaire proliferatie, en andere zaken werden reden van inzet;
niet langer het afschrikken van oorlog. Maar het zwaartepunt
verschoof al snel van VN-kantoren naar de instituties van de VS, zoals
OFAC. Het karakter van de Verenigde Staten met een sterke financiële
positie en de vooraanstaande rol in de internationale economie op
het gebied van regelgeving en technologische ontwikkelingen, heeft ook
de vorm van de sancties bepaald. Inmiddels zijn sancties zo
wijdverbreid dat een derde van de wereldbevolking onder een vorm van
sancties leeft.
Ontwrichten
In NRC-Handelsblad van 13 december 2023 deden drie schrijvers de oproep om de Russische samenleving te ontwrichten. In de hoop dat dit niet tot meer saamhorigheid tegen de buitenlandse invloed in Rusland leidt, zoals de ervaring leert dat gebeurt, maar tot opstand tegen Poetin en zijn kliek.Dat probeerde men ook een eeuw geleden met de eerste inzet van het sanctiewapen in vredestijd. Ook toen had dit tot val van de macht in Rusland moeten leiden. Het bleek niet te werken. Je kan beter de idealisten voeden dan hen bevechten, zei een Britse diplomaat destijds. Ook tijdens de oorlog vielen de directe effecten tegen en werkte ze op doorslaggevende aspecten juist averechts. Voorstanders bleven ze echter bepleiten en overwaarderen. Iets wat we ook nu zien. De vreselijke gevolgen, de honderdduizenden doden van toen, werden voor het gemak vergeten. Ook nu is het een gok met een ongewisse afloop.
Dreiging
De
inzet van sancties is sterk vergroot, maar de effecten ervan zijn
steeds minder geworden, zo schrijf Mulder aan het eind van zijn boek.
Eerder noemde hij de effectieve inzet ervan in de jaren twintig van
de vorige eeuw tegen Joegoslavië en Griekenland, maar eigenlijk was
het hier vooral de dreiging met inzet die de doorslag gaf, niet het
sanctiewapen zelf. Als die sancties dan vaker niet dan wel effectief
zijn roept dit een vraag op of de inzet wel wenselijk is.
In het boek
komt ook de CoCom voorbij, het forum uit de Koude Oorlog om export
van technologie naar de Communistische wereld te voorkomen of te
beperken. Afspraken op om het gebied van deze producten werden na
1991 steeds breder gemaakt. Vijanden van
voorheen maakte nu samen afspraken. En ze zijn nu meer nodig dan ooit met nieuwe
strategische technologie, zoals: drones, cyber, kunstmatige
intelligentie en hypersonische wapens. Het streven naar samenwerking
lijkt echter ingeruild voor uitsluitend confrontatie en beperkingen
opleggen. Nog steeds zijn er goede
redenen om geen strategische goederen te leveren aan landen die niet
voldoen aan een set criteria. Dat is ook een sanctie, maar niet een
sanctie waar de bevolking onder leidt, maar doorgaans juist baat bij
heeft.
Het verbaast me dat sancties op het gebied van
strategische goederen nauwelijks genoemd worden,
alleen de machtspolitieke kant van export van strategische goederen.
Het boek biedt hier en daar wel aanleiding als sprake is van
wapenembargo's en bijvoorbeeld de Capper
Resolution uit 1929 dat een embargo op wapenleveranties bevatte. Het
wordt tijd dat specialisten op dit gebied zich ook meer met het debat
rond sancties gaan bemoeien. Rond de huidige oorlog van Rusland in
Oekraïne wordt veel gesproken over sanctiebeleid op strategisch
niveau. Deskundigen grijpen het werk van Mulder aan om sancties coûte que coûte te verwerpen, ze missen dan wel dat het in diens
beschouwing gaat om sancties die doorgaans veel omvangrijker zijn
(geweest) dan een verbod op de levering van strategische goederen
voor militaire doeleinden. Die laatsten kunnen wel impact hebben,
zoals bijvoorbeeld het bericht duidelijk maakt dat Rusland voorraden
moet gebruiken die bedoeld zijn voor 2024-25
om dringende behoeften te voorzien en daarmee een hypotheek legt op
de soepele voortgang van de productie in de nabije toekomst. Dat
klinkt toch op zijn mint als een minimaal succes. Het Kremlin en spreekbuis persbureau TASS komen wel regelmatig met positieve berichten maar
die worden doorgaans op hun beurt weersproken.9
“Vijandigheid
vlechten in de samenhang van internationale betrekkingen en
mensenrechten is van weinig nut in een steeds veranderende wereld.”
Met deze laatste zin neemt de schrijver
een duidelijke positie in. Maar het niet leveren van raketten is iets
heel anders dan een sanctiepolitiek in de breedte of het afsluiten
van de financiële markten.
Vooral in dit laatste deel zijn mijn mening en die van Mulder en zijn beschrijvingen door elkaar gaan lopen. Voor nog geen vijftien euro koop je het boek zelf, en daarmee een veel uitgebreidere blik op de ontwikkelingen van het sanctiewapen helemaal van Nicholas Mulder zelf. Het is zijn prijs meer dan waard.
Noten:
1 Deze
constatering kwam ik ook al tegen in Backfire
van Agathe Demarais. Het boek is wel heel duidelijk een
aanvulling op Backfire, niet alleen omdat het voor het overgrote
deel een andere periode beschrijft, maar iets toevoegt aan het werk
van Demarais. Waar zij de oorsprong van het sanctiewapen toch heel
erg in de VS legt, laat Mulder juist zien dat de VS tot president
Roosevelt juist dwarsligger waren bij de ontwikkeling ervan. Hij
benadrukt de Britse en Franse inzet tijdens de Eerste Wereldoorlog
als basis voor het middel.
2 Het
begrip internationalisten heeft een connotatie met linkse
stromingen, maar in het boek wordt het gebruikt voor hen die
internationale oplossingen voorstaan voor wereldproblemen, zoals
bijvoorbeeld via de Volkenbond, los van een links-rechts
onderscheid.
3
De
inzet van het sanctiewapen leidde tot in Syrië tot ernstige honger.
Er zouden hierdoor naar schatting een half miljoen mensen omkomen.
De machthebbers in Ankara leken daar niet van onder de indruk.
Sterker nog ze vonden het geen probleem dat Armeniërs en Arabieren
het loodje legden.
In
de volgende oorlog wereldoorlog zou Duitsland overigens zelf een
Hungerplan
inzetten om het Westen van de Sovjet Unie te ontvolken en daarmee
een groter deel van de voedselproductie voor de eigen bevolking te
hebben. De tekst van het plan meldde dat verwacht moest worden dat
“tientallen
miljoenen zouden omkomen van de honger of zouden vluchten naar
Siberië” en dat
was ook precies de cynische bedoeling.
4
Arbitrage is
een begrip nog terug te vinden in de naam van de Swedish
Peace and Arbitration Society (SPAS) een vredesorganisatie die
al sinds 18833 bestaat.
5 Zie
p. 2 onder 'nadelen'.
https://drive.google.com/file/d/1hthLgnZDF3Mb5liPMqgnRvTI5Bno-J8i/.
6 Econoom
en columnist Paul Krugman haalt in een
bespreking van Underground
Empire: How America Weaponized the World Economy,
door Henry Farrell and Abraham Newman,
de woorden van de schrijvers aan dat het tot wapen maken van
handel een van factoren is die tot de Tweede Wereldoorlog hebben
geleid: Duitsland en Japan gingen beide veroveringsoorlogen aan,
gedeeltelijk om toegang tot grondstoffen te krijgen die ze bang waren te
verliezen door internationale sancties. (Een stellingname gebaseerd
op het werk van Mulder, zie p. 2003 van Underground Empire).
7 Het in het boek genoemde
Verdrag
van Constatinopel is van 1832.
Aangezien 1888 wordt genoemd (p. 220) zal het over de Conventie
van Constantinopel gaan.
8
Lee Ferrant, 'US tightens
squeeze on Russia’s ‘war machine’ money, including diamonds
and seafood', Breaking Defense 22 december 2023,
https://breakingdefense.com/2023/12/us-tightens-squeeze-on-russias-war-machine-money-including-diamonds-and-seafood/
Nieuwe maatregelen komen er
wekelijks bij, soms zelfs meerdere per week.
9 Het
Kremlin en spreekbuis persbureau TASS komen wel regelmatig met
positieve berichten en die
worden op hun beurt dan weersproken door de Oekraïnse
pers, in tijdschriften
en op websites met militaire
analyses, alleen al over de omvang van de Russische tank
arsenalen en kwaliteiten daarvan zijn zo velen artikelen geschreven.
